2017/109 Heldere spelregels voor Koopinstrument van Nationaal Coördinator Groningen?

De familie Van Noord woont in het Groninger gaswinningsgebied en voelt zich gevangen in eigen huis, omdat hun huis onverkoopbaar blijkt. Zij wil graag gebruik maken van het zogenaamde Koopinstrument van de Nationaal Coördinator Groningen. Een manier voor Groningers met onverkoopbare woningen om deze aan de overheid kwijt te raken. Maar de familie hoort per brief dat zij niet is geselecteerd. De familie is het niet eens met de afwijzing en de wijze waarop zij hierover geïnformeerd is en dient bij de ombudsman een klacht in. De Nationale ombudsman doet onderzoek naar de uitvoering van het Koopinstrument en constateert dat de bestuurlijke spaghetti in Groningen nog steeds op het bord ligt.

Instantie: Ministerie van Economische Zaken en de Nationaal Coördinator Groningen (NCG)

Klacht:

wijze waarop de NCG het Koopinstrument heeft uitgevoerd.

Oordeel: gegrond

De familie Van Noord woont in de provincie Groningen in de kern van het gebied waar door gaswinning aardbevingen hebben plaatsgevonden. De heer en mevrouw Van Noord hebben al geruime tijd een sterke wens om het gebied te verlaten en te verhuizen en willen dichter bij de kinderen wonen. In het voorjaar van 2016 meldt de familie zich aan bij de NCG voor deelname aan de proef met het Koopinstrument. In juli 2016 ontvangt zij een beslissing van de NCG dat zij niet geselecteerd is voor het Koopinstrument. De familie van Noord heeft grote moeite met de afwijzing en met de wijze waarop zij is geïnformeerd over de afwijzing en dient via de Nationale ombudsman een klacht in bij de NCG.

Nadat de familie is uitgenodigd voor een gesprek in het kader van klachtbehandeling, wordt de klacht niet als klacht, maar als burgerbrief afgedaan. De familie Van Noord dient vervolgens opnieuw een klacht in bij de Nationale ombudsman. Deze besluit een onderzoek in te stellen naar de klacht over de wijze waarop het Koopinstrument is uitgevoerd. De Nationale ombudsman concludeert dat deze klacht van de familie Van Noord gegrond is. De NCG heeft onvoldoende duidelijkheid verstrekt over het proces, haar rol en de juridische status van de afwijzingsbrief die is verstuurd naar de familie. De onderzochte gedraging is niet behoorlijk omdat in strijd is gehandeld met het vereiste van transparantie.

Daarnaast klaagt de familie Van Noord over de wijze waarop het Ministerie van EZ en de NCG haar klachten over de afwijzing van de aanvraag heeft behandeld. De Nationale ombudsman is van oordeel dat het ministerie en de NCG de klachten van de familie Van Noord conform de reguliere klachtenprocedure van hoofdstuk 9 Awb had moeten behandelen. De onderzochte gedraging is niet behoorlijk omdat in strijd is gehandeld met het vereiste van fair play.

De Nationale ombudsman beveelt het Ministerie van EZ en de NCG aan om helderheid te verschaffen over de rol, positie en verantwoordelijkheid van de NCG en hierover duidelijk te communiceren richting de burgers van Groningen.

Voor de Nationale ombudsman staat deze klacht over de gevolgen van de gaswinning en de NCG niet op zichzelf. Het is een concrete illustratie van waar een burger in zijn contact met overheid en de NCG tegen aanloopt. Hij heeft in april 2017 samen met de Kinderombudsman, in een oproep aan het nieuwe kabinet zijn zorgen kenbaar gemaakt over het gebrek aan vertrouwen dat burgers in Groningen hebben in de (rijks-)overheid. De Nationale ombudsman blijft de situatie in Groningen als het gaat om de gevolgen van de gaswinning volgen. Hij zal het belang blijven benadrukken van een overheid die er is voor de burgers en niet andersom!

Wat is DE KLACHT?

De familie Van Noord1 is in 2016 door de NCG niet geselecteerd om deel te nemen aan het Koopinstrument en heeft hierover een klacht ingediend bij de NCG. Op 6 maart 2017 heeft de Nationale ombudsman een onderzoek geopend naar de handelwijze van Ministerie van EZ en de NCG. De klachten van de familie Van Noord zijn de basis voor het onderzoek en het oordeel van de Nationale ombudsman. De klachtformulering luidt als volgt:

De familie Van Noord klaagt over de wijze waarop de NCG het Koopinstrument heeft
uitgevoerd.

De familie Van Noord klaagt verder over de wijze waarop de het Ministerie van EZ en de NCG haar klachten en bezwaren over de afwijzing van haar aanvraag hebben behandeld.

Het VERHAAL VAN De familie VAN NOORD

De heer en mevrouw Van Noord wonen in de provincie Groningen in een monumentale woning, in een dorp in het gebied waar door gaswinning aardbevingen hebben plaatsgevonden. Ze willen graag kleiner en dichter bij hun kinderen wonen, in een andere provincie. Ze hebben hun huis al geruime tijd te koop staan, maar helaas is het nog niet gelukt om de woning te verkopen. Ze hebben er moeite mee dat hun huis door de gevolgen van de gaswinning maar niet verkocht wordt. Daarom besluiten ze zich in het voorjaar van 2016 aan te melden bij de NCG voor het zogenaamde Koopinstrument.

De Nationaal Coördinator Groningen (NCG) en het Koopinstrument; ondersteuning bij (ver)koop.

De NCG

De NCG is een samenwerking van twaalf Groninger gemeenten in het aardbevingsgebied, de provincie Groningen en de Rijksoverheid. Hans Alders geeft leiding aan dit samenwerkingsverband.

De NCG is ingesteld bij ministerieel besluit en heeft geen eigen publiekrechtelijke bevoegdheden. De taken van NCG zijn voorbereidend en uitvoerend van aard. De NCG voert zijn taken uit onder verantwoordelijkheid van de minister van EZ. Op 1 juni 2015 is de NCG voor vijf jaar benoemd.

De NCG wordt ondersteund door de Overheidsdienst Groningen. De Overheidsdienst Groningen ressorteert onder de minister van EZ, maar staat onder leiding van de NCG. De Overheidsdienst heeft tot taak het ondersteunen van de NCG. In de praktijk wordt de term Overheidsdienst niet gebruikt maar wordt gesproken over de NCG, waarmee dan zowel de functionaris als de organisatie als zodanig (het ambtelijk apparaat) kan worden bedoeld.

De NCG heeft de regie op het schadeherstel en het aardbevingsbestendig maken van de huizen en gebouwen en infrastructuur (zoals wegen en dijken) in het aardbevingsgebied in de provincie. De aanpak van deze opgave is vastgelegd in het Meerjarenprogramma Aardbevingsbestendig en Kansrijk Groningen.

In het instellingsbesluit Nationaal Coördinator Groningen staan de taken en bevoegdheden van de NCG omschreven.2De Nationaal Coördinator is onder verantwoordelijkheid van de minister van Economische Zaken belast met het bevorderen van de totstandkoming en uitvoering van het ProgrammaAardbevingbestendig en Kansrijk Groningen.

Tot de taken van de Nationaal Coördinator behoren:

a. het jaarlijks doen van een voorstel voor het Programma Aardbevingbestendig en Kansrijk Groningen aan de betrokken ministers;

b. het adviseren van de betrokken bestuursorganen over de uitvoering van het Programma Aardbevingbestendig en Kansrijk Groningen, waaronder het doen van voorstellen aan de betrokken bestuursorganen om hun bevoegdheden in te zetten;

c. het doen van voorstellen voor de agenda van de betrokken onderraad van de ministerraad, Gedeputeerde Staten van Groningen of de Colleges van Burgemeester en Wethouders van de betrokken gemeenten en het op verzoek bijstaan van betrokken bestuurders in het parlement, Provinciale Staten van de provincie Groningen respectievelijk de gemeenteraad van de betrokken gemeenten en in andere gremia;

d. het coördineren en faciliteren van en het bijdragen aan de uitvoering van het Programma Aardbevingbestendig en Kansrijk Groningen;

e. het bewaken van de voortgang van de uitvoering van het Programma Aardbevingsbestendig en Kansrijk Groningen en het rapporteren daarover aan de betrokken bestuursorganen;

f. het bevorderen en voeren van overleg tussen en met bestuurders;

g. het bevorderen van maatschappelijk, politiek en bestuurlijk draagvlak voor het Programma Aardbevingbestendig en Kansrijk Groningen en van maatschappelijke participatie in de uitvoering daarvan en het bijdragen aan herstel van vertrouwen, waarbij de Nationaal Coördinator Groningen de Dialoogtafel betrekt;

h. het bevorderen van de communicatie over het Programma Aardbevingbestendig en Kansrijk Groningen.

Proef Koopinstrument

In 2016 is de NCG een proef Koopinstrument gestart. Deze proef moet worden gezien als uitvoering van beleid zo stelt het Ministerie van EZ. De NAM heeft 10 miljoen euro beschikbaar gesteld om huizen aan te kopen. De proef is gericht op bewoners die ondanks uiterste inspanningen niet in staat zijn hun huis te verkopen. Deze bewoners geven aan "gevangen te zitten in hun eigen huis" door de aardbevingen in het gebied, in combinatie met een moeizaam functionerende woningmarkt. Informatie over het Koopinstrument en de procedure wordt door de NCG verstrekt en via nieuwsberichten op de site van het NCG gepubliceerd.

De voorwaarden voor deelname zijn vastgesteld door de NCG en omschrijft de NCG in een aanmeldformulier (bijlage 2):

  • De woning ligt in de kern van het aardbevingsgebied;
  • De woning moetminimaal één jaar te koopstaan;
  • Bij de selectie wordt gelet op de sociaal-economische en sociaal-maatschappelijke factoren van de aanvrager. Hierbij spelen drie categorieën een rol:
    1.Familie-gerelateerde omstandigheden: bijvoorbeeld scheiding, overlijden, ontslag, financiële problemen, psychische problemen door aardbevingen.
    2.Werk elders.
    3.Wil kleiner wonen: bijvoorbeeld indicatie voor opname in verzorgingshuis, medische omstandigheden.

Bewoners die willen deelnemen aan het Koopinstrument moeten voor 1 juni 2016 het aanvraagformulier invullen en opsturen naar de NCG. De NCG maakt in juni 2016 een selectie op basis van de bij de aanvraag gegeven onderbouwing en bijgevoegde documenten. De NCG laat zich bijstaan door een adviescommissie die door de NCG is opgericht.

De geselecteerde woningen zullen vervolgens door een Stichting Proef Koopinstrument worden aankocht voor 95% van de taxatieprijs. Om het beschikbare budget zo goed mogelijk en gelijkwaardig in te vullen, kiest de NCG er voor dat 2/3 van het beschikbare budget gebruikt zal worden voor woningen tot €200.000. Dit heeft er mee te maken dat 2/3 van de woningen in het gebied een waarde hebben tot €200.000. Het resterende deel van het budget is daarmee voor woningen met een waarde boven de €200.000.

Niet geselecteerd

Op 1 juli 2016 wordt de familie Van Noord per brief door de NCG geïnformeerd over het feit dat zij niet is geselecteerd voor de proef met het Koopinstrument. In de brief staat vermeld dat in de categorie met een vraagprijs boven de €200.000 woningen zijn geselecteerd op basis van een loting. Dit omdat er in deze categorie meer aanmeldingen zijn, dan dat er budget beschikbaar is. Het huis van de familie Van Noord valt in de categorie van huizen die een waarde hebben boven €200.000. Verder schrijft de NCG dat betrokkenen, indien zij vragen hebben, contact kunnen op nemen met de NCG. In de brief is geen bezwaarclausule opgenomen.


KLACHT BIJ DE NCG

Uit de brief blijkt dat selectie op basis van een loting heeft plaatsgevonden. Dat vindt de familie Van Noord een verkeerde werkwijze, loten om andermans ellende. Ze vindt het niet terecht dat ze over de methode van selectie niet vooraf is geïnformeerd.

Ze dient op 1 juli 2016 een klacht in bij de Nationale ombudsman, waarin ze beschrijft dat ze grote problemen heeft met de wijze waarop de overheid in algemene zin omgaat met de gevolgen van de gaswinning in Groningen, maar ook specifiek hoe het Koopinstrument is opgezet, uitgevoerd en voor haar heeft uitgepakt. Omdat deze klacht nog niet is voorgelegd aan het Ministerie van EZ en de NCG, verzoekt de Nationale ombudsman de NCG de klacht in behandeling te nemen.

Bezwaar en beroep?

Het is daarnaast voor de familie Van Noord niet duidelijk of ze tegen de brief die ze op 1 juli 2016 van de NCG heeft ontvangen in bezwaar kan gaan. Zelf beschouwt de familie de brief die ze heeft ontvangen als een besluit in de zin van de Awb. En omdat ze bezwaren heeft tegen het door de NCG genomen besluit, dient ze op 19 juli 2016 ook een bezwaarschrift in tegen de beslissing van de NCG. Op 11 oktober 2016 ontvangt ze bericht dat haar bezwaar niet ontvankelijk is verklaard. Dit omdat er geen sprake zou zijn van een besluit in de zin van de Awb. Tegen deze beslissing op het bezwaar heeft de familie Van Noord beroep aangetekend. Op 12 mei 2017 vond een zitting plaats bij de bestuursrechter. Op 18 juli 2017 is de familie Van Noord door de Rechtbank schriftelijk geïnformeerd over het feit dat het onderzoek heropend wordt omdat de Rechtbank behandeling van het beroep door een meervoudige kamer aangewezen acht. De familie Van Noord zal voor een nieuwe zitting worden uitgenodigd. De uitspraak is nog niet bekend op het moment van schrijven van dit rapport.

Gesprek

De familie Van Noord wordt naar aanleiding van haar klacht uitgenodigd voor een gesprek op 21 juli 2016 met medewerkers van de NCG. Een uitgebreid gespreksverslag wordt opgemaakt en aan de familie verstuurd met het verzoek hierop te reageren. Hierna zal de NCG en / of het ministerie een reactie formuleren op de ingediende klachten, staat vermeld in het verslag. Nog voordat ze het verslag heeft kunnen terugsturen met haar opmerkingen, wordt de familie gebeld door een klachtbehandelaar van de NCG met wie ze eerder heeft gesproken. Haar brief zal niet als klacht kunnen worden behandeld.

Op 11 augustus 2016 ontvangt de familie Van Noord hierover een brief van de minister van EZ. Daarin staat dat het niet mogelijk is om de klachten in het kader van hoofdstuk 9 van de Awb te behandelen omdat deze gericht zijn op beleid en beleidsuitvoering in het algemeen en niet op feitelijke handelingen. Daarom zal de brief inhoudelijk als burgerbrief worden behandeld. Er wordt verder niet toegelicht wat dit concreet betekent. Het streven is om de familie binnen twee weken een reactie te sturen. In deze brief is niet opgenomen dat de familie Van Noord zich kan wenden tot de Nationale ombudsman indien ze zich niet kan vinden in deze wijze van behandeling van de klacht.


Dit bevreemdt de familie Van Noord. Waarom is zij dan eerst voor een gesprek uitgenodigd en is er vervolgens een gespreksverslag opgemaakt en naar haar toegezonden voor een reactie? En wat is het verschil tussen een klachtafhandelingsbrief en een burgerbrief? De familie Van Noord stuurt hierover diverse brieven naar de NCG en heeft hierover contact met de klachtbehandelaar.

Burgerbrief

Op 19 oktober 2016 ontvangt de familie Van Noord een brief ondertekend door de NCG. Deze brief is een reactie op de klacht die ze in juli heeft gestuurd. In de brief geeft de NCG aan dat er geen sprake is van een klacht in de zin van de Awb. Daarom behandelt hij de brief namens de minister van EZ als burgerbief. In de brief wordt inhoudelijk ingegaan op de klachten die de familie naar voren heeft gebracht. Het betreft:

  • de verantwoordelijkheidsverdeling rond de schadeafwikkeling;
  • de uitvoering van de opkoopregeling;
  • de positie van de NCG.

Schadeafwikkeling

De NCG licht toe hoe in de wet de aansprakelijkheid is geregeld bij schade die ontstaat als gevolg van de aardbevingen door de gaswinning. Deze moet vergoed worden door de NAM. De NAM geeft onder andere via het schadeprotocol invulling aan de wijze waarop de schade vergoed wordt. De daadwerkelijke afhandeling heeft de NAM overgedragen aan het Centrum Veilig Wonen (CVW). De NCG heeft in zijn meerjarenprogramma voorstellen gedaan om de schadeafhandeling te verbeteren. Onderdeel daarvan is een onafhankelijk schadeprotocol, schadehandboek en kwaliteitscriteria voor (contra)experts.

Koopinstrument

De NCG licht toe hoe het Koopinstrument is opgezet en hoe de selectieprocedure is verlopen. In de selectie van woningen is de NCG bijgestaan door een adviescommissie. Voor alle aangemelde woningen is beoordeeld of zij aan de voorwaarden voldeden. Op basis van de informatie van de familie Van Noord is bepaald dat er in haar geval geen sprake is van een acuut knelpunt. Daarom heeft de adviescommissie geadviseerd dat hun woning niet voor selectie in aanmerking komt. Als gevolg daarvan heeft ze ook niet in de loting meegedaan.

Positie NCG

De NCG is een interbestuurlijke samenwerking van twaalf Groninger gemeenten in het aardbevingsgebied, de provincie Groningen en de Rijksoverheid. De NCG valt onder de verantwoordelijkheid van de minister van Economische Zaken. De NCG voert de publieke regie op het versterken van woningen en het verbeteren van schadeherstel. Als een besluit door de minister van EZ wordt genomen staat hiertegen bezwaar en beroep open. Als de NCG een privaatrechtelijke handeling verricht, is dat niet vatbaar voor bezwaar en beroep, aldus de NCG.

In de brief, ondertekend door de NCG namens de minister van EZ, is geen clausule opgenomen dat de familie Van Noord zich tot de Nationale ombudsman kan wenden indien zij zich niet kan vinden in de afhandeling van de klacht.

VISIE VAN FAMILIE VAN NOORD

Volgens de familie Van Noord is er grote onduidelijkheid over procedures en de rechtspositie van bewoners in Groningen. Zij vindt dat het voor burgers niet helder is waar zij met hun bezwaren en klachten over de handelswijze van de NCG en het Ministerie van EZ terecht kunnen. Het betreft een situatie waarbij de NCG diverse petten op heeft, aldus de familie. Er is geregeld onduidelijkheid over of iets onder privaat- of bestuursrecht valt. Zo ook bij het Koopinstrument. De familie Van Noord vindt dit ongepast voor een overheidsinstantie als de NCG, die juist is opgericht om het beschadigde vertrouwen van burgers te herstellen. Bij een pilot als deze was het beter om vooraf duidelijkheid te verschaffen of de regeling onder het bestuursrecht valt en zo neen, welk mogelijkheden er dan voor de burger openstaan.

Ze had graag vooraf geweten welke criteria er gehanteerd worden tijdens het selectieproces. Ze heeft er grote moeite mee dat er is geloot. De familie weet dat sommige personen die een aanvraag hebben ingediend zich in een moeilijkere positie bevinden dan anderen. Ze ziet in hun omgeving wat de impact is op diverse bewoners, die al geruime tijd in onzekerheid leven. "Loten om andermans ellende", dat kan toch niet de bedoeling zijn?

KLACHT BIJ DE NATIONALE OMBUDSMAN

Daarom besluit ze op 15 november 2016 opnieuw een klacht in te dienen bij de Nationale ombudsman over de gang van zaken. De familie Van Noord heeft problemen met de wijze waarop haar klachten zijn behandeld en met het feit dat ze uiteindelijk via een zogenaamde burgerbrief wordt geïnformeerd over een aantal zaken. Dit doet het vertrouwen dat ze graag wil hebben in haar overheid geen goed. Waar is de overheid op het moment dat zij en vele andere burgers in Groningen deze nodig heeft? Waarom is het hele proces zo weinig transparant en wordt zij voor haar gevoel van het kastje naar de muur gestuurd?

Naar aanleiding van hun klacht spreekt de Nationale ombudsman op 18 januari 2017 met de heer en mevrouw Van Noord. Hij is die dag in Groningen om met meerdere personen te spreken over het dossier gaswinning. Omdat ook voor de Nationale ombudsman diverse zaken in het proces met betrekking tot het Koopinstrument en de wijze waarop vervolgens de klachtbehandeling heeft plaatsgevonden onvoldoende helder zijn, opent hij op 6 maart 2017 een onderzoek en stelt het Ministerie van EZ een aantal vragen.

Hoe reageerde Het Ministerie van Economische Zaken?

Op 3 april 2017 reageert het Ministerie van EZ. In die brief beantwoordt het ministerie de vragen die de Nationale ombudsman in het kader van dit onderzoek heeft gesteld. Op
3 juli 2017 reageert het Ministerie van EZ op aanvullende vragen die de Nationale ombudsman heeft gesteld.

Het ministerie schetst de context van de problematiek in Groningen als gevolg van de gaswinning. De NAM heeft vanuit zijn aansprakelijkheid en verantwoordelijkheid diverse regelingen opgezet om de gevolgen van de gaswinning te verzachten. De NCG voert hierop sinds 1 juli 2015 regie en is belast met het bevorderen van de totstandkoming en de uitvoering van het Programma Aardbevingsbestendig en Kansrijk Groningen. Dit langjarig programma bevat alle maatregelen en voorzieningen om de opgaven in Groningen het hoofd te bieden en op te lossen. Ook wordt de positie van de NCG en de Overheidsdienst Groningen toegelicht.

Het Koopinstrument

De regie voor de proef met het Koopinstrument lag bij de NCG. Deze proef is niet via wettelijke regelingen of voorschriften geregeld, aldus het ministerie. Het betreft hier een proef waarbij een in juli 2016 opgerichte Stichting Proef Koopinstrument een aantal woningen opkoopt. De NAM heeft hier €10 miljoen beschikbaar voor gesteld. Deze stichting is opgericht in opdracht van en gefinancierd door de NAM.

Om in aanmerking te komen voor het Koopinstrument heeft de NCG een aantal voorwaarden geformuleerd.3 De NCG heeft via haar website informatie verstrekt over het Koopinstrument. Belangstellenden konden door toezending van een aanmeldings-formulier aan de NCG hun interesse kenbaar maken. Ook was er een lijst met vragen en antwoorden beschikbaar voor geïnteresseerden.

Uit de aanmeldingen heeft de NCG, bijgestaan door een ingestelde adviescommissie proef Koopinstrument, op basis van de selectiecriteria en een loting, een selectie gemaakt van aan te kopen woningen. Er zijn 55 woningen geselecteerd uit
179 aanmeldingen.

Uitvoering van het Koopinstrument

Het ministerie licht toe hoe het proces van aankondiging, inschrijving en selectie is verlopen van 24 maart tot 1 juli 2016. Vanwege het experimentele karakter was vooraf niet goed in te schatten hoeveel meldingen er zouden komen. Toen bleek dat er aanzienlijk meer meldingen werden gedaan dan budget beschikbaar was, heeft de NCG besloten om een aanvullende loting als selectiemethode toe te passen. Dat loting zou worden toegepast is aangegeven in de eerste kwartaalrapportage van de NCG over 2016. Dus vóór de start van de selectieprocedure die na de aanmeldingsperiode in het tweede kwartaal van dat jaar plaatsvond. Verder heeft voorafgaand aan de start van de proef met het Koopinstrument overleg plaatsgevonden met de maatschappelijke en bestuurlijke stuurgroepen over de invulling van de proef. In deze overleggen is loting als selectiemethode voor de proef aan de orde gekomen. Het ministerie geeft aan dat in de communicatie is uitgedragen dat wanneer er meer aanvragen zouden zijn dan budget beschikbaar is voor deze proef, er geloot zou worden. De adviescommissie heeft een advies uitgebracht aan de NCG en die heeft het advies overgenomen. Vervolgens heeft de NCG alle aanvragers op 1 juli 2016 per brief geïnformeerd. De selectie van wie in aanmerking kwam voor opkoop van de woning is dus gedaan door de NCG waarbij deze zich heeft laten bijstaan door de adviescommissie.

Afhandeling als burgerbrief?

De minister schrijft dat het doel van het eerste gesprek met de familie Van Noord was om de klacht te verduidelijken en het signaal van verzoekers serieus te bekijken en op te pakken. Uit het gesprek bleek volgens het ministerie dat de klachten geen betrekking hadden op een gedraging in een bepaalde aangelegenheid, maar op beleidsvoering in het algemeen. Daarom is er voor gekozen om de klacht bij brief van 19 oktober 2016 af te handelen als burgerbrief.

Leidt vermenging van bestuursrechtelijke en civiele zaken tot rechtsongelijkheid?

Het ministerie is van mening dat er geen sprake is van rechtsongelijkheid. De NCG heeft geen bestuursrechtelijke besluitbevoegdheden met betrekking tot het Koopinstrument. Ook is die indruk niet gewekt, aldus het ministerie. Omdat de Stichting Proef Koopinstrument een privaatrechtelijke handeling verricht, is de beslissing van 1 juli 2016 niet vatbaar voor bezwaar en beroep.

Welke regels waren van toepassing, zijn er regels gewijzigd en zo ja, hoe zijn mensen hierover geïnformeerd?

Het ministerie geeft aan dat het Koopinstrument een privaatrechtelijk instrument is en geen regeling. Dit blijkt uit de aard van het instrument zelf ('koop'), het feit dat hiervoor geen publiekrechtelijke grondslag is en het feit dat de NCG weliswaar regie voert, maar niet zelf opkoopt. De koop wordt gedaan door bovengenoemde stichting. De NCG heeft nooit de indruk gewekt dat het ging om een bestuursrechtelijk besluit op grond van de Awb. De procedure is niet tussentijds gewijzigd, geeft het ministerie aan.

Relevante documenten

Het ministerie heeft een overzicht verstrekt van de relevante documenten die betrekking hebben op de opkoopregeling. Daaruit blijkt dat in de informatie die aan de burgers is verstrekt, voorafgaand en tijdens het proces van selectie, niet aan de orde is gekomen dat selectie door middel van loting plaatsvindt. Dit is wel vermeld in de voorgangsrapportage eerste kwartaal 2016 van de NCG van 18 mei 2016. Dit is echter geen document dat in het kader van het Koopinstrument is gepubliceerd.

Voldoende helderheid voor burgers?

Het ministerie geeft aan dat een loket is geopend en dat burgers persoonlijk contact konden opnemen met een medewerker van de NCG als zij vragen hadden.

De beslissing over de aankoop van een woning als zodanig betreft niet het nemen van een besluit, maar het verrichten van een privaatrechtelijke rechtshandeling. Deze wordt in dit geval niet verricht door de NCG maar door de stichting Proef Koopinstrument.

De minister is tot slot van mening dat er geen sprake is van onjuiste of onduidelijke uitvoering door de NCG van het Koopinstrument. Hij is daarnaast van mening dat de NCG de klacht van de familie Van Noord op de juiste wijze heeft behandeld. Hij acht de klacht niet gegrond.

REACTE OP VERSLAG VAN BEVINDINGEN

Op 7 september 2017 is een voorlopig verslag van bevindingen gestuurd aan de familie Van Noord en aan het Ministerie van EZ en de NCG met het verzoek om een reactie. Het ministerie heeft mede namens de NCG laten weten dat op het verslag geen opmerkingen zijn. De familie Van Noord heeft het verslag met instemming gelezen. Wel heeft zij verzocht om een aantal aspecten nog wat te benadrukken. Het betreft:

Persoonlijk

  1. De familie Van Noord constateerde bij het invullen van het formulier dat zij aan alle (hoofd)criteria voldeed. Enkele sub-criteria, o.a. dat van ‘werk elders’, bleken niet van toepassing; de (sub)criteria golden in het formulier als ‘en/of’;
  2. Toch nam de NCG het besluit de familie af te wijzen voor deelname aan het koopinstrument, met als enige argument: u voldoet niet aan de criteria. De familie Van Noord heeft dus zelfs niet aan de selectie/loting mogen deelnemen. Nadere uitleg daarover behalve de uitleg: ‘uw situatie was niet acuut genoeg.’ heeft de familie Van Noord, ondanks aandringen, nooit ontvangen, En dat was tot de brief van 19 oktober 2016 een criterium dat zij nergens is tegengekomen.

Het instrument

In het algemeen was er volgens de familie onduidelijkheid over de verantwoordelijkheid. Zowel de NCG als de minister spreken afwisselend in de ‘ik-‘ of in de ‘wij-‘ vorm als het gaat om aan te geven wie het Koopinstrument in het leven heeft geroepen en heeft uitgevoerd. In latere brieven van het Ministerie van EZ van 11 oktober 2016 en van de NCG van 19 oktober 2016, wordt verwezen naar het privaatrechtelijke karakter van het instrument en worden NAM en de Stichting Proef Koopinstrument meer uitvoerig opgevoerd.

  1. In de publicaties wordt aangegeven dat deze is gericht ‘op bewoners die ondanks uiterste inspanningen ……’ en ‘ter ondersteuning bij moeizame verkoop.’ Maar na 1 juli 2016, de datum waarop de uitslag van de pilot werd bekend gemaakt, wordt in enkele publicaties gewag gemaakt van ‘acute situaties.’
  2. Op geen enkele wijze is voorzien in een aanspreekpunt of regeling voor klachten en / of bezwaar.
  3. In de brief die de NCG de familie Van Noord zond op 19 oktober 2016 wordt een toevlucht tot een ‘civiele procedure’ aangeraden.


De selectie

Bij de selectie van de aanmeldingen voor deelname aan de pilot zijn de begrenzingen onduidelijk. De regeling en regels voor Bijzondere Situaties en voor de proef met het Koopinstrument lopen hier door elkaar. Op voorhand zijn al vier aanvragen toegekend (de minister noemt in het Kamerdebat van 14 september 2016 ‘vijf’ gevallen ‘boven de 200.000' vanwege ‘maatschappelijke en psychische nood/samenloop van problemen.’

Hier is sprake van een willekeurige toepassing van de regels; deze vier hadden naar de mening van de familie Van Noord, op basis van de gepubliceerde argumenten, moeten worden doorgeschoven naar de al eerder in het leven geroepen regeling Bijzondere Situaties. Nu drukken deze vier volgens de familie Van Noord ten onrechte op het budget van dit Koopinstrument.

Overige

Vanaf januari 2013 spreken minister en regering van ‘veiligheid voorop,’ ‘ruimhartige vergoeding van alle schade’ en ‘vertrouwen op herstel en herstel van vertrouwen.’ Verplaatsing naar de civiele sfeer lijkt de familie Van Noord niet de aangewezen weg om de zorg bij getroffen burgers weg te nemen. De gang van zaken rond het Koopinstrument heeft het resterende vertrouwen van de familie Van Noord alleen maar beschaamd.

Wat is het oordeel van de Nationale ombudsman?

De Nationale ombudsman toetst de klachten vanuit het perspectief van behoorlijk overheidsoptreden. Per klacht wordt hieronder het oordeel van de Nationale ombudsman toegelicht.

De eerste klacht: de familie Van Noord klaagt over de wijze waarop de NCG het Koopinstrument heeft uitgevoerd.

De Nationale ombudsman toetst deze klacht aan het vereiste van transparantie. Het vereiste van transparantie houdt in dat de overheid open en voorspelbaar is in haar handelen, zodat het voor de burger duidelijk is waarom de overheid bepaalde dingen doet. Het vereiste van transparantie betekent onder meer dat de overheid duidelijk aangeeft op welke manier een regeling of een pilot wordt uitgevoerd, wie daarbij verantwoordelijk is en wat de (juridische) status van een beslissing is en welke mogelijkheden voor rechtsbescherming van toepassing zijn.

In alle documenten over het Koopinstrument komt naar voren dat de regie en selectie is uitgevoerd door de NCG. In zijn rapport 'bestuurlijke spaghetti' uit 2016 dat ook ging over de NCG, heeft de Nationale ombudsman benadrukt hoe belangrijk het is dat de overheid helderheid verstrekt en transparant is over procedures en werkwijzen, maar ook over welke rechtsbescherming burgers genieten. Dit geldt juist voor burgers die geconfronteerd worden met de gevolgen van de gaswinning.

Het Koopinstrument is een regeling die in die specifieke context moet worden gezien. Het is een instrument dat speciaal is ontwikkeld voor huiseigenaren van het gebied dat door aardbevingen ten gevolge van gaswinning is getroffen.

Het is daarom extra van belang dat de overheid zorgvuldig communiceert over het Koopinstrument en zowel vooraf als tijdens het proces burgers goed en volledig informeert. Het gaat dan zowel om de gehanteerde criteria, als over de rol die de NCG in dit proces vervult en over de rechtsbescherming die voor de burger van toepassing is. Dit voorkomt teleurstellingen achteraf en draagt bij aan herstel van vertrouwen.

De familie Van Noord ontving alle informatie over het Koopinstrument van de NCG. Ook de brief waarin stond dat zij niet geselecteerd was. Uit de informatie die de familie Van Noord had, bleek dat de NCG de regie had rond de uitvoering van het Koopinstrument. Ook bleek daaruit welke criteria werden gehanteerd bij de selectie van woningen. De Nationale ombudsman constateert dat in de informatie naar burgers voorafgaand en tijdens het proces van selectie niet aan de orde is gekomen dat selectie door middel van loting zou plaatsvinden. Uit de informatie die de NCG in het kader van dit onderzoek aan ons verstrekte, blijkt alleen dat in de voortgangsrapportage eerste kwartaal 2016 van de NCG van 18 mei 2016 wordt gesproken over een loting. Dit is echter geen document dat in het kader van het Koopinstrument is gepubliceerd of rechtstreeks aan de deelnemers bekend is gemaakt. De familie Van Noord werd met de loting geconfronteerd toen ze bericht ontving dat haar woning niet zou worden aangekocht.

Omdat alle informatie over het Koopinstrument is verstrekt door de NCG en ook de brief waarin kenbaar wordt gemaakt dat verzoekers niet zijn geselecteerd, is ondertekend door de NCG, is de beslissing om de woning van de familie Van Noord niet te selecteren door de NCG genomen. De NCG had daarom in haar communicatie voorafgaand aan de beslissing kunnen toelichten waarom de beslissing volgens haar geen besluit in de zin van de Awb betrof en welke andere mogelijkheden / rechtsmiddelen een burger heeft als hij zich niet kan vinden in het feit dat zijn woning niet geselecteerd is. Ook had de NCG duidelijker kunnen communiceren welke rol en bevoegdheden de NCG heeft, maar ook welke zij niet heeft.

Ook voor de Nationale ombudsman was en is onvoldoende helder wat de positie van de NCG is als het gaat om de proef met het Koopinstrument, hoe deze zich verhoudt tot het Ministerie van EZ, welke bevoegdheden de NCG heeft en of de handelingen van de NCG onder privaat- of bestuursrecht vallen. Deze situatie en het feit dat de NCG hierover ook niet vooraf duidelijk heeft gecommuniceerd, acht de Nationale ombudsman ongewenst en niet transparant.

De Nationale ombudsman constateert dat de NCG onvoldoende duidelijkheid heeft verstrekt over het proces, haar rol en de juridische status van de afwijzingsbrief die is verstuurd.

De ombudsman acht de onderzochte gedraging daarom niet behoorlijk wegens strijd met het vereiste van transparantie.

De tweede klacht: De familie Van Noord klaagt verder over de wijze waarop de NCG en het Ministerie van EZ haar klachten en bezwaren over de afwijzing van haar aanvraag hebben behandeld.

De Nationale ombudsman toetst deze klacht aan het behoorlijkheidsvereiste van fair play. Het vereiste van fair play houdt in dat de overheid de burger de mogelijkheid geeft om zijn procedurele kansen te benutten en daarbij zorgt voor een eerlijke gang van zaken. Het vereiste van fair play betekent onder meer dat de overheid duidelijk aangeeft op welke wijze de rechtsbescherming wordt ingevuld en hoe burgers hiervan gebruik kunnen maken.

De Nationale ombudsman kan en mag geen oordeel geven over de rechtmatigheid van het besluit op bezwaar tegen de brief van 1 juli 2016 waarin aan de familie Van Noord bekend is gemaakt dat zij niet is geselecteerd voor de opkoopregeling. Deze vraag is voorgelegd aan de bestuursrechter. Zoals eerder vermeld heeft de rechter ten tijde van het uitkomen van dit rapport nog geen uitspraak gedaan.

In de brief van 11 augustus van de minister van EZ wordt de familie Van Noord meegedeeld dat haar klacht niet als klacht zal worden behandeld, omdat de klacht zou gaan over beleid en beleidsuitvoering in het algemeen en derhalve geen onderwerp is van een klacht in de zin van hoofdstuk 9 van de Awb. Dit terwijl verzoekers eerder een concept gespreksverslag hebben ontvangen van een gesprek dat zij in het kader van klachtbehandeling hebben gevoerd met medewerkers van de NCG. De Nationale ombudsman vindt de reden voor het niet behandelen van de klacht opvallend en niet correct. De Nationale ombudsman is van oordeel dat de oorspronkelijke klachtbrief van de familie Van Noord als klacht behandeld had kunnen en moeten worden. De klacht van verzoekers ging deels over de wijze waarop de NCG gehandeld heeft tijdens de selectie van woningen die in aanmerking kwamen voor deelname aan het Koopinstrument. Het ministerie heeft zelf aangegeven dat de NCG alleen voorbereidende en uitvoerende taken heeft en dus geen beleid ontwikkelt. Het Koopinstrument is immers niet via wettelijke regelingen of voorschriften vastgesteld. Nu de NCG handelt onder de verantwoordelijkheid van de minister van EZ, zijn de gedragingen van de NCG gedragingen van een bestuursorgaan, die vallen onder het klachtrecht van hoofdstuk 9 Awb. Op grond van het klachtrecht had de klacht van de familie Van Noord over de wijze waarop de NCG het Koopinstrument in haar specifieke situatie heeft uitgevoerd, behandeld moeten worden.

Verder is het de Nationale ombudsman opgevallen dat in de brief van 11 augustus 2016, waarin de klacht in feite niet ontvankelijk wordt verklaard door de minister van EZ, ten onrechte geen clausule is opgenomen dat verzoekers zich tot de Nationale ombudsman kan wenden. Ook dit is niet conform de uitgangspunten van hoofdstuk 9 van de Awb. Een burger moet worden gewezen op de mogelijkheid zijn procedurele kansen te benutten en dat hij zijn klacht in tweede instantie voor kan leggen aan de Nationale ombudsman. Ook als de overheid van mening is dat er geen sprake is van een klacht op grond van de Awb of dat deze niet ontvankelijk is.


Ten slotte verbaast het de Nationale ombudsman dat de minister juist bij een pilot ervoor kiest om een brief te beantwoorden via de burgerbriefprocedure in plaats van via de klachtenprocedure. In de klachtbehandelingsprocedure is immers veel meer ruimte voor dialoog en kan er geleerd worden van ervaringen van burgers. De specifieke klachten van de familie Van Noord had de NCG goed kunnen benutten als waardevol signaal, om mee te nemen in een aangekondigde en nog uit te voeren evaluatie van het Koopinstrument. De familie Van Noord had zich dan bovendien meer gehoord gevoeld.

De Nationale ombudsman is van oordeel dat de NCG de klachten van verzoekers conform de reguliere klachtenprocedure van het ministerie had moeten behandelen. De ombudsman acht de onderzochte gedraging daarom niet behoorlijk en in strijd met het vereiste van fair play.

Conclusie

De Nationale ombudsman acht de klacht over de onderzochte gedragingen van het Ministerie van EZ en de NCG te Den Haag;

  • ten aanzien van de wijze waarop de NCG het Koopinstrument heeft uitgevoerd gegrond omdat in strijd is gehandeld met het vereiste van transparantie.
  • ten aanzien van de wijze waarop het Ministerie van EZ en de NCG klachten over de afwijzingvan de aanvraag hebben behandeld gegrond, omdat in strijd is gehandeld met het vereiste van fair play.

Aanbevelingen

De Nationale ombudsman beveelt het Ministerie van EZ en de NCG aan om helderheid te verschaffen over de rol, positie en verantwoordelijkheden van de NCG en hierover duidelijk te communiceren richting de burgers van Groningen.

Slotbeschouwing

Voor mij staat deze klacht over de gevolgen van de gaswinning en de NCG niet op zichzelf. Het is meer een concrete illustratie van waar een burger in zijn contact met de overheid en de NCG tegen aanloopt. Ik heb de afgelopen periode ook veel andere verhalen gehoord van en over burgers uit het gaswinningsgebied, die zich niet gehoord en gezien voelen, als het gaat om de gevolgen van de gaswinning en de wijze waarop de overheid hierin haar verantwoordelijkheid neemt.

Daarom heb ik in april, samen met de Kinderombudsman, in een oproep aan het nieuwe kabinet4 mijn zorgen kenbaar gemaakt over het gebrek aan vertrouwen dat burgers in Groningen hebben in de (rijks-)overheid. Deze klacht is voor mij een goed voorbeeld van waar burgers tegen aanlopen in hun contact met de overheid, heel concreet met de NCG. Door het vooraf onvoldoende helder formuleren wat van de overheid concreet mag worden verwacht, neemt het gebrek aan vertrouwen verder toe. Eén van de concrete aanbevelingen in mijn oproep betreft dan ook de rol en positie van de NCG.

In mijn oproep geef ik aan dat het van groot belang is dat er meer helderheid komt als het gaat om welke procedures, overlegvormen en betrokken instanties er zijn en hoe deze zich tot elkaar verhouden. De onduidelijkheid waar en op welke wijze burgers hun recht kunnen halen als het gaat om besluiten, gedragingen en procedures waarin zij zich niet kunnen vinden en die verband houden met de gaswinningsproblematiek, speelt voor burgers. Is hun rechtsbescherming voldoende en helder? Kunnen zij bijvoorbeeld bezwaar maken of zich tot de bestuursrechter wenden, is er sprake van civielrechtelijke procedures, of kunnen ze een klacht indienen?

Dit betekent dat, mocht het Koopinstrument een vervolg krijgen en opnieuw worden uitgevoerd, de NCG duidelijk communiceert welke werkwijze en selectiecriteria worden gehanteerd als er meer aanmeldingen zijn dan er geld beschikbaar is voor de opkoop voor woningen. Ook betekent dit dat de NCG vooraf helder communiceert welke mogelijkheden burgers hebben als zij zich niet kunnen vinden in een afwijzing.

Ik blijf de situatie in Groningen als het gaat om de gevolgen van de gaswinning volgen. Ik zal het belang blijven benadrukken van een overheid die er – juist voor de Groningers in het gasgebied – is voor de burger en niet andersom!

De Nationale ombudsman,

Reinier van Zutphen

 

Notes

[←1]

Uit privacyoverwegingen is gekozen voor een gefingeerde naam voor verzoekers.

[←2]

Het instellingsbesluit is opgenomen als bijlage 1.

[←3]

Zie kader op pagina 3

[←4]

Op 5 april 2017 heeft de Nationale ombudsman in een oproep aan het nieuwe kabinet: 'Een fundament met scheuren. Stop met bouwen op wantrouwen en neem Groningers serieus!', al een duidelijk standpunt ingenomen als het gaat om de wijze waarop de (Rijk-)overheid omgaat met de gevolgen van gaswinning in Groningen. In deze oproep benadrukt de Nationale ombudsman dat hij en de Kinderombudsman zich grote zorgen maken over het geringe vertrouwen dat burgers in het gaswinningsgebied hebben in de (Rijks-)overheid. De Nationale ombudsman heeft in dit verband een aantal aanbevelingen gedaan. Deze kunnen bijdragen aan herstel van vertrouwen. Dit is van essentieel belang kijkend naar de belangrijke opgaven die de komende jaren nog verricht moeten worden. De oproep is opgenomen als bijlage 3.

Publicatiedatum
Rapportnummer
2017/109