2016/018 IND Caribisch Nederland schiet tekort bij afhandeling klacht over onjuiste informatie aanvraag verblijfsvergunning

Een Dominicaanse inwoonster van Sint Eustatius krijgt geen antwoord op haar klacht bij de IND over onjuiste informatieverstrekking inzake haar verblijfsvergunning. De Nationale ombudsman is van mening dat de IND had moeten ingaan op de kern van de klacht en daarbij de (gemachtigde) van de vrouw persoonlijk hadden moeten horen bij de klachtafhandeling.

Instantie: Immigratie- en Naturalisatiedienst Caribisch Nederland

Klacht:

niet gereageerd op verzoeksters klacht over onjuiste informatievoorziening van de zijde van de IND.

Oordeel: gegrond

Verzoekster die de Dominicaanse nationaliteit heeft, woonde sinds 1990 op Sint Maarten en had daar vanaf 1999 een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Vanaf december 2012 woonde zij op Sint Eustatius, waar haar Antilliaanse verblijfsvergunning niet meer bleek te gelden sinds 10 oktober 2010. In juli 2014 benaderde de gemachtigde van verzoekster de Immigratie en Naturalisatiedienst Caribisch Nederland (IND) met het verzoek om haar Antilliaanse verblijfsvergunning om zetten in een (Caribisch) Nederlandse verblijfsvergunning. Volgens de IND was dat niet mogelijk.

Verzoekster klaagt over de klachtbehandeling door de IND. De IND reageerde niet op haar klacht over onjuiste informatievoorziening van de zijde van de IND. Verzoeksters is van mening dat de informatie van de IND, dat omzetting niet mogelijk is, in strijd is met het Europees verdrag voor de rechten van de mens en het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Hierop heeft de IND haar tijdens de klachtbehandeling geen inhoudelijke reactie gegeven.

De klacht van verzoekster ziet erop dat de IND haar onjuist heeft geïnformeerd over het recht op een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Dat dit de kern van haar klacht was, had voor de IND duidelijk moeten zijn, met name gelet op de mailwisseling tussen de gemachtigde van verzoekster en de senior beslismedewerker. Daar komt bij dat de IND (de gemachtigde van) verzoekster niet heeft gehoord bij de behandeling van de klacht en geen van de uitzonderingssituaties van artikel 9:10 van de Awb zich voordeden. Dat is niet in overeenstemming met de bepalingen van de Awb, maar past bovenal ook niet bij wat een goede klachtbehandeling kenmerkt: een betrokken, persoonlijke en oplossingsgerichte aanpak. In een gesprek had duidelijk kunnen worden wat precies de klacht was. Ook had de IND dan kunnen aangeven wat de IND in het kader van klachtbehandeling kon betekenen voor verzoekster en welke aspecten thuis hoorden bij de bestuursrechter. Verder leert de ervaring dat persoonlijk contact een belangrijke bijdrage levert aan het naar tevredenheid behandelen van klachten. Ook als een klacht schriftelijk voldoende duidelijk is.

De onderzochte gedraging was dan ook niet behoorlijk wegens strijd met het vereiste van fair play.

De beval de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan dat de IND Caribisch Nederland bij de behandeling van de klacht met de klager in beginsel in gesprek gaat, zodat daarmee helder wordt waar het de klager om gaat en daarbij aansluiting te zoeken met de IND-werkinstructie nr. 2007/5 over de klachtenprocedure.

Aanleiding

Verzoekster die de Dominicaanse nationaliteit heeft, woonde sinds 1990 op Sint Maarten en had daar vanaf 1999 een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Vanaf december 2012 woonde zij op Sint Eustatius, waar haar Antilliaanse verblijfsvergunning niet meer bleek te gelden sinds 10 oktober 2010. In juli 2014 benaderde de gemachtigde van verzoekster de Immigratie en Naturalisatiedienst Caribisch Nederland (IND) met het verzoek om haar Antilliaanse verblijfsvergunning om zetten in een (Caribisch) Nederlandse verblijfsvergunning. Volgens de IND was dat niet mogelijk.

Wat is de klacht?

Verzoekster klaagt over de klachtbehandeling door de IND. De IND reageerde niet op haar klacht over onjuiste informatievoorziening van de zijde van de IND.

Verzoeksters is van mening dat de informatie van de IND, dat omzetting op grond van de Landsverordening Toelating Uitzetting niet mogelijk is, in strijd is met artikel 2 van het Vierde Protocol bij het Europees verdrag voor de rechten van de mens en artikel 12 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Hierop heeft de IND haar tijdens de klachtbehandeling geen inhoudelijke reactie gegeven.

Verloop onderzoek

De gemachtigde van verzoekster heeft over de kwestie eerst een bezwaarprocedure gevoerd bij de IND. Vervolgens heeft zij via mij geklaagd bij de IND, waarop de IND heeft gereageerd. Vervolgens benaderde de gemachtigde van verzoekster mij weer. Ik heb de kwestie voorgelegd aan de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie. De staatssecretaris heeft mij zijn reactie gestuurd, waarop de gemachtigde van verzoekster heeft gereageerd. Op basis van de informatie uit voormelde procedures heb ik mijn rapport opgesteld. Voor het vergroten van de leesbaarheid is er voor gekozen om een verkorte weergave van de feiten te geven. Het volledige verslag van bevindingen treft u aan als bijlage.

Bevindingen

Contact gemachtigde van verzoekster met de IND

In eerste instantie overwoog verzoekster om bij de IND op Sint Eustatius een vergunning aan te vragen voor verblijf bij haar echtgenoot. Toen bleek dat dat niet haalbaar was, wilde haar gemachtigde voor haar een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd aan vragen. Zij had namelijk 24 jaar verblijf gehad in Sint Maarten, waarvan de laatste vijftien jaar met een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Daarom meende de gemachtigde dat verzoekster recht had op omzetting van de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd, die haar destijds was verleend door het land Nederlandse Antillen. De gemachtigde legde in juli 2014 deze mogelijkheid per mail voor aan de senior beslismedewerkster van de IND op Sint Eustatius, waarna een mailwisseling tussen hen beiden volgde.

De gemachtigde mailde dat de aan de destijds verleende vergunning verbonden beperking met betrekking tot de woonplaats in strijd was met het recht van eenieder om zich vrijelijk te verplaatsen als bepaald in artikel 2 van het Vierde Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) alsook artikel 12 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Dit was volgens haar ook de aanleiding geweest om die beperking uit de Antilliaanse Landsverordening Toelating Uitzetting (LTU) niet over te nemen in de Wet Toelating uitzetting (WTU) BES. Vandaar ook dat men vóór 10 oktober 2010 feitelijke toelating voor verblijf op alle eilanden van de Nederlandse Antillen heeft gekregen. Aan verzoekster was volgens haar dan ook 15 jaar geleden feitelijk een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd verleend voor álle eilandgebieden van de voormalige Nederlandse Antillen, waaronder Sint Eustatius. Op basis van bovenstaande had verzoekster recht op een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, aldus gemachtigde.

De beslismedewerker mailde dat zij een afwijzing in het vooruitzicht zag. Verder mocht en kon zij niet adviseren. Zij kon alleen inlichtingen verstrekken op grond van in dit geval de WTU. Die wet spreekt alleen van verblijf binnen de openbare lichamen. De vergunningen voor 10 oktober 2010 waren weliswaar in Nederlandse Antillen verleend, maar waren ook plaatsgebonden. Een persoon met een vergunning voor Sint Maarten moest dat omzetten voor Sint Eustatius als hij/zij rechtmatig op Sint Eustatius wilden verblijven. Vandaar dat na 10 oktober 2010 de toelatingsjaren van degenen met een Antilliaanse vergunning op Sint Eustatius wel meetellen.

Omdat verzoekster volgens de IND niet in aanmerking kwam voor een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd, heeft verzoekster een verzoek ingediend om een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd voor arbeid in loondienst. De IND heeft deze verblijfsvergunning verleend.

BEZWAARPROCEDURE BIJ DE IND

Tegen deze verblijfsvergunning diende de gemachtigde van verzoekster een bezwaarschrift in. Daarin voerde ze aan het punt waarover ze had gemaild met de IND.

Op 10 december 2014 besliste de IND op het bezwaar. Aangezien de inhoud van het bezwaarschrift zich niet richtte op de verleende vergunning, maar uitsluitend betrekking had op het standpunt van verzoekster dat zij in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning onbepaalde tijd, kon daar inhoudelijk niet op worden ingegaan. Het was niet mogelijk haar verblijfsvergunning voor arbeid in loondienst om te zetten in een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Zij diende daartoe eerst een aanvraag voor onbepaalde tijd te moeten indienen. Het bezwaarschrift werd ongegrond verklaard.

klacht ingediend bij de IND

De gemachtigde van verzoekster klaagde er vervolgens (via de Nationale ombudsman) bij de IND over de wijze van afhandelen van het bezwaarschrift door de IND. Haar klacht was het gegeven dat op basis van de door de IND verstrekte in haar ogen onjuiste informatie, verzoekster een aanvraag verblijfsvergunning bepaalde tijd had ingediend en niet een vergunning voor onbepaalde tijd had aangevraagd. De ongegrondverklaring van het bezwaar betrof volgens de gemachtigde een cirkelredenering: het bezwaar was ongegrond, omdat er geen vergunning voor onbepaalde tijd is aangevraagd, wat de IND zelf heeft voorkomen door verzoekster te informeren dat zij hiervoor niet in aanmerking kwam.

Welke reactie van de IND komt er op de klacht?

De inhoud van de klacht betrof volgens de IND uitsluitend de wijze van afhandeling van het bezwaarschrift en de uiteindelijke beslissing op bezwaar. Verzoekster had hiertegen in beroep kunnen gaan. Verzoekster heeft daar geen gebruik van gemaakt. De IND beschouwde de zaak daarom als afgehandeld.

In reactie daarop attendeerde de Nationale ombudsman de IND erop dat een reactie ontbrak op de klacht over de informatieverstrekking.

In aanvulling schreef de IND de gemachtigde van verzoekster vervolgens dat zij in het bezit was van een vergunning voor onbepaalde tijd voor het land Sint Maarten. Zij was bij de IND-balie geweest om informatie te verkrijgen over een vergunning onbepaalde tijd voor Sint Eustatius, waarbij zij had gevraagd of de vergunning van Sint Maarten omgewisseld kon worden in een vergunning voor Sint Eustatius. Aan haar werd weer verteld dat zij alleen in aanmerking kon komen voor vergunning onbepaalde tijd, als zij meer dan vijf jaar onafgebroken in Bonaire, Sint Eustatius of Saba (BES) toegelaten is geweest. Verzoekster had tevens alle informatie gekregen over een verblijfsvergunning hereniging met haar echtgenoot en later ook informatie over een verblijfsvergunning voor arbeid in loondienst. Gelet op het voorgaande was er volgens de IND geen sprake van onjuiste informatieverstrekking, maar heeft de IND er juist alles aan gedaan om verzoekster behulpzaam te zijn. De IND achtte de klacht dan ook ongegrond.

klacht bij de Nationale ombudsman

De gemachtigde van verzoekster liet de Nationale ombudsman weten dat de kern van de klacht was dat de IND geen uitspraak heeft gedaan over de in volgens haar onjuiste informatieverstrekking met betrekking tot het recht op een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd waardoor verzoekster deze verblijfsvergunning niet heeft aangevraagd. De Nationale ombudsman heeft de klacht voorgelegd aan de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.

Hoe reageerde de staatssecretaris?

Volgens de staatssecretaris was pas in het bezwaarschrift voor het eerst expliciet melding gemaakt van strijdigheid met artikel 2 van het Vierde Protocol bij het EVRM artikel 12 van het IVBPR.

Met betrekking tot haar beroep op deze verdragen vermeldde de staatssecretaris het volgende. Het recht van om zich vrijelijk te verplaatsen was niet geschonden door verzoekster niet in aanmerking te laten komen voor een verblijfsvergunning onbepaalde tijd voor Sint Eustatius. Door de invoering van de WTU, zijn ook de rechten waar verzoekster op doelt verloren gegaan. Wel konden vreemdelingen een beroep doen op de overgangsregeling, indien zij voorafgaande aan de transitiedatum van 10 oktober 2010 tenminste één jaar ononderbroken woonplaats hadden gehad in Bonaire, Sint Eustatius of Saba. Omdat verzoekster hier niet aan voldeed, kwam zij hiervoor niet in aanmerking. De staatssecretaris verwees verder naar een recente uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg op Bonaire, waarin het gerecht heeft uitgemaakt dat bepaalde rechten ontleend aan het Antilliaanse staatsrecht, waar voor 10 oktober 2010 aanspraak op kon worden gemaakt, na de overgang van 10 oktober 2010 verloren kunnen en mogen zijn gegaan, indien een andere regeling noodzakelijk was. Door de invoering van de WTU zijn volgens de staatssecretaris deze rechten ook daadwerkelijk verloren gegaan. Daarmee is volgens de staatssecretaris komen vast te staan dat de aan verzoekster verstrekte informatie over het in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd gebaseerd was op een juiste interpretatie van de wet en verdragen. Hij achtte de klacht daarom ongegrond.

Hoe reageerde de gemachtigde van verzoekster?

Volgens de gemachtigde van verzoekster is de veronderstelling van de staatssecretaris onjuist dat zij pas in haar bezwaarschrift voor het eerst melding zou hebben gemaakt van strijdigheid met het Vierde Protocol bij het EVRM en het IVBPR. Deze strijdigheid was al in juli 2014 aan de IND voorgelegd. Verder volhardde zij onder aanvulling van gronden in haar standpunt.

Wat is het oordeel van de Nationale ombudsman?

In dit rapport geef ik er uitsluitend een oordeel over dat de IND niet heeft gereageerd op de klacht over onjuiste informatievoorziening door de IND over het recht op een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Ik beoordeel niet of er recht bestaat op zo'n verblijfsvergunning. Daarover is alleen de bestuursrechter bevoegd uitspraak te doen, nadat er een aanvraag om zo'n vergunning is ingediend en door de IND is afgewezen.

Of er in deze zaak sprake is geweest van goede klachtbehandeling heb ik getoetst aan het vereiste van fair play. Dit vereiste schrijft voor dat de overheid de burger de mogelijkheid geeft om zijn procedurele kansen te benutten en daarbij zorgt voor een eerlijke gang van zaken. Dit houdt onder meer in dat een overheidsinstantie dient in te gaan op (de kern van) een klacht.

Ook impliceert dit vereiste dat een burger die een klacht heeft ingediend, in de gelegenheid wordt gesteld die klacht mondeling toe te lichten. Dit vereiste ziet men ook terugkomen in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) Op grond van artikel 9:10 van de Awb stelt een overheidsinstantie de klager in de gelegenheid te worden gehoord. Van dat horen kan worden afgezien, als de klacht kennelijk ongegrond is of als de klager geen gebruik wil maken van het recht te worden gehoord.

De klacht van verzoekster ziet erop dat de IND haar onjuist heeft geïnformeerd over het recht op een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Dat dit de kern van haar klacht was, had voor de IND duidelijk moeten zijn, met name gelet op de mailwisseling tussen de gemachtigde van verzoekster en de senior beslismedewerker. Daar komt bij dat de IND (de gemachtigde van) verzoekster niet heeft gehoord bij de behandeling van de klacht en geen van de uitzonderingssituaties van artikel 9:10 van de Awb zich voordeden. Dat is niet in overeenstemming met de bepalingen van de Awb, maar past bovenal ook niet bij wat een goede klachtbehandeling kenmerkt: een betrokken, persoonlijke en oplossingsgerichte aanpak. In een gesprek had duidelijk kunnen worden wat precies de klacht was. Ook had de IND dan kunnen aangeven wat de IND in het kader van klachtbehandeling kon betekenen voor verzoekster en welke aspecten thuis hoorden bij de bestuursrechter. Verder leert de ervaring dat persoonlijk contact een belangrijke bijdrage levert aan het naar tevredenheid behandelen van klachten. Ook als een klacht schriftelijk voldoende duidelijk is.

De onderzochte gedraging was dan ook niet behoorlijk.

Conclusie

De klacht over de onderzochte gedraging van de IND is gegrond wegens strijd met het vereiste van fair play.

aanbeveling

Ik beveel de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan dat de IND Caribisch Nederland bij de behandeling van de klacht met de klager in beginsel in gesprek gaat, zodat daarmee helder wordt waar het de klager om gaat en daarbij aansluiting te zoeken met de IND-werkinstructie nr. 2007/5 over de klachtenprocedure.

de Nationale ombudsman,

Reinier van Zutphen


bijlagen

VERSLAG VAN BEVINDINGEN

aanleiding

Verzoekster die de Dominicaanse nationaliteit heeft, woonde sinds 1990 op Sint Maarten en had daar vanaf 1999 een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Vanaf 2012 woonde zij op Sint Eustatius, waar haar Antilliaanse verblijfsvergunning niet meer gold sinds 10 oktober 2010. Zij wenste daarom van de Immigratie- en Naturalisatiedienst IND een verblijfsvergunning geldig na 10 oktober 2010.

Op 17 juli 2014 mailde de gemachtigde van verzoekster aan de senior beslismedewerker van de IND dat verzoekster die dag naar de Dominicaanse Republiek zou vertrekken. Om te voorkomen dat verzoekster bij haar terugkeer niet werd toegelaten, wilde de gemachtigde het op basis van voortschrijdend inzicht over een andere boeg gooien. Gezien het feit dat verzoekster 24 jaar verblijf in Sint Maarten heeft gehad, waarvan de laatste vijftien jaar met een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd, heeft zij, sinds haar komst naar Sint Eustatius twee jaar geleden, recht op een (omzetting van haar) verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Destijds was haar immers een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd verleend in de Nederlandse Antillen. Daarbij merkte de gemachtigde op dat de aan vergunning verbonden beperking met betrekking tot de woonplaats in strijd was met artikel 2 van het Vierde Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) alsook artikel 12 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Aan verzoekster is dan ook 15 jaar geleden feitelijk een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd verleend voor álle eilandgebieden van de voormalige Nederlandse Antillen, waaronder Sint Eustatius. Op basis van bovenstaande leek het de gemachtigde juist en rechtvaardig de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd met terugwerkende kracht per ingang van 12 december 2012 om te zetten naar een vergunning voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (BES).

Diezelfde dag mailde de beslismedewerker de gemachtigde dat zij een afwijzing en een bezwaarprocedure in het vooruitzicht zag en misschien zelfs een beroepsprocedure en daarmee een onzekere situatie voor verzoekster.

De gemachtigde mailde terug aan de beslismedewerker dat zij dat punt aan haar had voorgelegd, omdat zij benieuwd was naar haar zienswijze. Uit haar reactie maakte de gemachtigde op dat de beslismedewerker het niet eens was met haar conclusie. Het ging overigens niet om het aanvragen van een vergunning voor onbepaalde tijd. Verzoekster was namelijk al in het bezit van zo'n vergunning en volgens haar hoeft deze alleen te worden omgezet.

De beslismedewerker mailde terug dat zij niet mocht en kon adviseren op grond van haar persoonlijke gedachten, wanneer zij een cliënt aan de balie had. Zij moest inlichtingen verstrekken op grond van geldende wet- en regelgeving. Voor de openbare lichamen gold sinds 10 oktober 2010 de Wet Toelating en uitzetting BES (WTU) en daar spreekt men alleen van verblijf binnen de openbare lichamen. De vergunningen voor 10 oktober 2010 waren weliswaar in Nederlandse Antillen verleend, maar waren ook plaatsgebonden. Een persoon met een vergunning voor Sint Maarten moest dat omzetten voor Sint Eustatius als hij/zij rechtmatig op Sint Eustatius wilden verblijven. Vandaar dat na 10 oktober 2010 de toelatingsjaren van degenen met een Antilliaanse vergunning op Sint Eustatius wel meetellen.

Op 21 juli 2014 mailde de gemachtigde de beslismedewerker dat waar het haar om ging, was dat de beperking met betrekking tot de woonplaats in strijd is met eerdergenoemde verdragen. Dit was overigens tevens de aanleiding geweest om in de WTU die beperking niet uit de Landsverordening Toelating Uitzetting (LTU) over te nemen. Vandaar ook dat men vóór 10 oktober 2010 feitelijke toelating voor verblijf op alle eilanden van de Nederlandse Antillen heeft gekregen. In onderhavig geval zou dat dus inhouden dat verzoekster (ruim vijftien jaar geleden) al een vergunning voor onbepaalde tijd (voor Sint Maarten, Saba, Bonaire, Curaçao én Sint Eustatius) was verleend. Zij vroeg de beslismedewerker wat haar zienswijze hierop was. Ook vroeg zij haar hoe het omzetten van een vergunning voor Sint Maarten naar een vergunning voor Sint Eustatius voor 10 oktober 2010 in zijn werk ging.

Op 23 juli 2014 mailde de beslismedewerker terug dat zij nog geen tijd vrij heeft kunnen maken om naar de verdragen te kijken. Zij hoopte dat te zijner tijd te doen, maar zij moest voorrang geven aan andere dringende zaken. Zij ging ervan uit dat de opstellers van de wet en allen die dat hebben goedgekeurd er voor zorg hebben gedragen dat de wet en alle bijbehorende regelgeving niet in strijd zijn met verdragen. Zij maakte zich daarover daarom geen zorgen. Op het punt van de LTU zou zij nog terugkomen.

Op 22 september heeft verzoekster een verzoek ingediend om een verblijfsvergunning bepaalde tijd voor arbeid in loondienst, die bij beschikking van 14 oktober 2014 is verleend voor de duur van de tewerkstellingsvergunning tot 23 juli 2015.

BEZWAARPROCEDURE

In haar bezwaarschrift van 27 november 2014 naar aanleiding van de verleende verblijfsvergunning voerde de gemachtigde van verzoeker aan dat verzoekster voorafgaand aan aanvraag door de IND was geïnformeerd dat zij niet in aanmerking kwam voor een verblijfsvergunning onbepaalde tijd. Dit had ertoe geleid dat zij geen aanvraag verblijfsvergunning onbepaalde tijd dan wel omzetting van haar vergunning tot verblijf voor onbepaalde tijd, echter een verzoek tot verlening van een verblijfsvergunning bepaalde tijd heeft ingediend. Op basis van voortschrijdend inzicht was zij echter tot de conclusie gekomen dat zij wel degelijk, met terugwerkende kracht per ingang van 12 december 2012, in aanmerking kwam voor een verblijfsvergunning onbepaalde tijd. Voorafgaand aan haar komst naar Sint Eustatius verbleef zij 24 jaren in Sint Maarten, waarvan de laatste vijftien jaren met een vergunning tot verblijf voor onbepaalde tijd. Aangezien haar ruim voor 10 oktober 2010 de vergunning was verleend, betrof het feitelijk een vergunning tot verblijf in het voormalige land Nederlandse Antillen, waaronder eilandgebied Sint Eustatius. Dit, aangezien de aan bedoelde vergunning verbonden beperking met betrekking tot de woonplaats, zoals opgenomen in artikel 7, zesde lid, LTU, in strijd was met artikel 2 van het Vierde Protocol bij het EVRM en artikel 12 van het IVBPR. Op grond van deze artikelen had verzoekster namelijk het recht haar binnen het grondgebied van een staat vrijelijk te verplaatsen en er haar verblijfplaats vrijelijk te kiezen. Per ingang van 12 december 2012 had dan ook enkel de woonplaats op de al aan haar verleende vergunning tot verblijf voor onbepaalde tijd aangepast moeten worden. Op basis van bovenstaande verzocht verzoekster de beslissing te heroverwegen en haar een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd te verlenen dan wel haar vergunning tot verblijf voor onbepaalde tijd alsnog om te zetten.

Op 10 december 2014 besliste de IND op het bezwaar. Omdat volgens de IND het bezwaarschrift kennelijk ongegrond was, was afgezien van het houden van een hoorzitting. Aangezien de inhoud van het bezwaarschrift zich niet richtte op de verleende vergunning, doch uitsluitend betrekking had op de mening van verzoekster dat zij in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning onbepaalde tijd, kon er inhoudelijk niet op worden ingegaan. Verzoekster wenste haar verblijfsvergunning voor arbeid in loondienst om te zetten in een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd wat echter niet mogelijk was. Zij diende daartoe eerst een aanvraag voor onbepaalde tijd in te dienen, wat nog niet had plaatsgevonden. Het bezwaarschrift werd op grond van het bovenstaande ongegrond verklaard.

klacht bij de IND

Onder verwijzing naar de mailwisseling, haar bezwaarschrift en beslissing op bezwaar legde de gemachtigde van verzoekster de wijze van afhandelen van het bezwaarschrift door de IND voor aan de Nationale ombudsman. De kern van het bezwaar was volgens haar het gegeven dat op basis van de door de IND verstrekte informatie verzoekster een aanvraag verblijfsvergunning bepaalde tijd had ingediend en niet een vergunning onbepaalde tijd. De ongegrondverklaring van het bezwaar betrof dan ook een cirkelredenering. Het bezwaar was ongegrond, omdat er geen vergunning voor onbepaalde tijd is aangevraagd, wat door de IND zelf is voorkomen door verzoekster te informeren dat zij hiervoor niet in aanmerking kwam. De IND maakte het zich met deze ongegrondverklaring makkelijk van af door de beslissing onvoldoende te motiveren en de door de IND zelf verstrekte informatie aan verzoekster tegen te werpen.

Omdat verzoekster haar klacht over de informatieverstrekking nog niet bij de IND had ingediend, stuurde de Nationale ombudsman haar klacht inclusief de bijlagen door aan de IND met het verzoek om de klacht eerst zelf te behandelen.

Welke reactie komt er op de klacht?

De IND berichtte de gemachtigde van verzoekster in eerste instantie het volgende. De inhoud van de klacht betrof uitsluitend de wijze van afhandeling van het bezwaarschrift en de uiteindelijke beslissing op bezwaar. Verzoekster had hiertegen in beroep kunnen gaan. In deze zaak kan alleen de rechter een oordeel geven over deze beslissing, wat de enige en juiste weg is om deze beslissing ter discussie te stellen. Nu verzoekster daar geen gebruik van had gemaakt, beschouwde de IND de zaak als afgehandeld.

In reactie daarop attendeerde de Nationale ombudsman de IND erop dat een reactie ontbrak op de klacht over de informatieverstrekking door de IND. Volgens verzoekster zou zij door de IND op het verkeerde been zijn gezet in het voortraject van haar aanvraag. Dat was de klacht, zoals de Nationale ombudsman die had doorgestuurd.

In aanvulling schreef de IND vervolgens dat verzoekster in het bezit was van een vergunning voor onbepaalde tijd voor het land Sint Maarten. Zij was bij de IND-balie geweest om informatie te verkrijgen over een vergunning onbepaalde tijd voor Sint Eustatius, waarbij zij specifiek had gevraagd of die van Sint Maarten omgewisseld kon worden in die voor Sint Eustatius. Voorts is zij in 2012 in Sint Eustatius getrouwd met een Nederlander. Bij controle had de politie aan verzoekster verteld dat zij zo spoedig mogelijk het eiland moest verlaten, omdat zij zonder BES-vergunning op het eiland verbleef. Hierop is verzoekster wederom bij de balie van de IND langs geweest. Aan haar werd weer verteld dat zij alleen in aanmerking voor vergunning onbepaalde tijd kan komen als zij meer dan vijf jaar onafgebroken in de BES toegelaten is geweest.

Verzoekster kreeg tevens alle informatie voor vergunning gezinshereniging bij haar echtgenoot. Later gaf verzoekster door aan de IND dat haar echtgenoot niet over voldoende middelen van bestaan beschikte om voor deze vergunning in aanmerking te komen. Hierop kreeg verzoekster informatie over het indienen voor een aanvraag voor een vergunning wegens arbeid in loondienst, die zij heeft ingediend en welke vergunning is toegekend. Gelet op het voorgaande was volgens de IND er geen sprake van onjuiste informatieverstrekking door de IND en dat de IND er juist alles aan had gedaan om verzoekster behulpzaam te zijn. De IND achtte de klacht dan ook ongegrond.

klacht bij de Nationale ombudsman

De gemachtigde van verzoekster schreef de Nationale ombudsman dat de kern van de klacht is dat het bezwaarschrift - overigens binnen twee dagen - ongegrond werd verklaard zonder een uitspraak te hebben gedaan over de bezwaargrond. De klacht was gericht tegen de informatieverstrekking van de IND, die had geleid tot een aanvraag verblijfsvergunning bepaalde tijd in plaats van een voor onbepaalde tijd. Aangezien de IND meerdere malen, zowel schriftelijk als mondeling, heeft aangegeven dat een aanvraag verblijfsvergunning onbepaalde tijd zou worden afgewezen, heeft betrokkene het risico van een afwijzing - met alle mogelijke gevolgen van dien - niet durven nemen. Vervolgens is bezwaar aangetekend tegen de verleende verblijfsvergunning bepaalde tijd, omdat verzoekster van mening was, is en blijft dat zij wel degelijk in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning onbepaalde tijd. In bedoeld bezwaarschrift is uitdrukkelijk vermeld dat de door de IND verstrekte informatie niet had geleid tot een aanvraag verblijfsvergunning onbepaalde tijd. Tevens was uiteengezet op basis waarvan betrokkene met terugwerkende kracht per ingang van 12 december 2012 in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning onbepaalde tijd, wat overigens al op 17 juli 2014 in een e-mailbericht aan de IND was voorgelegd.

Volgens de gemachtigde ontweken beide reacties van de IND wederom de inhoud/kern van de casus en bevestigden slechts het standpunt van verzoekster dat de (onjuiste) informatieverstrekking zijdens de IND heeft geleid tot een aanvraag verblijfsvergunning bepaalde in plaats van onbepaalde tijd.

Wat heeft de Nationale ombudsman onderzocht?

Daarop heeft de Nationale ombudsman het onderzoek formeel geopend en de klacht van verzoekster als volgt geformuleerd voorgelegd aan de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie:

Verzoekster klaagt erover dat de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) Caribisch Nederland in zijn reactie op haar klacht niet is ingegaan op haar argument dat zij op grond van verdragen wél recht heeft op omzetting van haar verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd van Sint Maarten naar Sint Eustatius, en dat de IND op Sint Eustatius haar daarover juist had moeten informeren.

Verzoeksters is namelijk van mening dat de informatie van de IND, dat omzetting op grond van de Landsverordening Toelating Uitzetting niet mogelijk is, in strijd is met artikel 2 van het Vierde Protocol bij het Europees verdrag voor de rechten van de mens en artikel 12 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Hierop heeft de IND haar geen inhoudelijke reactie gegeven.

De Nationale ombudsman heeft aan de staatssecretaris uitsluitend voorgelegd de klacht dat de IND bij de klachtbehandeling niet was ingegaan op het argument verzoeksters gemachtigde over de verdragen. Geen onderwerpen van onderzoek waren of de IND verzoekster al dan niet juist heeft geïnformeerd en of verzoekster recht heeft op een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.

Hoe reageerde de staatssecretaris?

Namens de staatssecretaris werd het volgende aangevoerd. In het bezwaarschrift is voor het eerst door bezwaarde expliciet melding gemaakt van strijdigheid met artikel 2 van het Vierde Protocol bij het EVRM en artikel 12 van het IVBPR. Het bezwaarschrift is ongegrond verklaard, omdat de argumenten die verzoeker naar voren had gebracht, uitsluitend betrekking hadden op haar mening dat zij in aanmerking kwam voor een verblijfsvergunning onbepaalde tijd en geen betrekking hadden op de aan haar verleende verblijfsvergunning.

Met betrekking tot haar beroep op de verdragen vermeldde de staatssecretaris het volgende. Verzoeksters mening dat zij op grond van de door haar genoemde verdragen recht had op omzetting van haar verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd van Sint Maarten naar Sint Eustatius werd niet door hem gedeeld. Voornoemde verdragen hebben betrekking op het recht van ieder individu om zich vrijelijk te verplaatsen of om welk land dan ook te verlaten. Deze rechten niet zijn geschonden door verzoekster niet in aanmerking te laten komen voor een verblijfsvergunning onbepaalde tijd voor Sint Eustatius. Door de invoering van de WTU, welke wet met ingang van 10 oktober 2010 de toegang en toelating van alle Nederlanders tot de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba regelt, zijn ook de rechten waar verzoekster op doelde verloren gegaan. Wel konden vreemdelingen een beroep doen op de overgangsregeling, indien zij voorafgaande aan de transitiedatum van 10 oktober 2010 tenminste één jaar ononderbroken woonplaats hadden gehad in Bonaire, Sint Eustatius of Saba. Omdat verzoekster hier niet aan voldeed, kwam zij hiervoor niet in aanmerking. Ook verwees de staatssecretaris naar een recente uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg op Bonaire, waarin het gerecht heeft uitgemaakt dat bepaalde rechten ontleend aan het Antilliaans staatsrecht, waar voor 10 oktober 2010 aanspraak op kon worden gemaakt, na de overgang van 10 oktober 2010 verloren kunnen en mogen zijn gegaan, indien een andere regeling noodzakelijk was. Door de invoering van de WTU zijn deze rechten ook daadwerkelijk verloren gegaan.

Tot slot vermeldde de staatssecretaris dat weliswaar pas in tweede instantie en na tussenkomst van de Nationale ombudsman was gereageerd op het klachtonderdeel met betrekking tot de informatievoorziening, maar deze tekortkoming is nog dezelfde dag hersteld. Nu voorts is komen vast te staan dat de aan verzoekster verstrekte informatie over de onmogelijkheid in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd gebaseerd was op een juiste interpretatie van de wet en verdragen en ook de rechter zich daar inmiddels over heeft uitgelaten, achtte de staatssecretaris de klacht ongegrond.

Hoe reageerde (de gemachtigde van) verzoekster?

De veronderstelling van de staatssecretaris dat verzoekster voor het eerst expliciet melding heeft gemaakt van strijdigheid met artikel 2 van het Vierde Protocol bij het EVRM en artikel 12 van het IVBPR in haar bezwaarschrift van 27 november 2014 is onjuist. Al op 17 juli 2014 is de strijdigheid aan de IND voorgelegd. De senior beslismedewerker van de IND had deze discussie echter op 23 juli 2014 als volgt afgesloten:

“Ik heb nog geen tijd kunnen vrij maken om naar het internationaal verdrag te kijken waarover jij het hebt. Ik hoop het t.z.t te doen maar nu moet ik voorrang geven aan andere dringende zaken. Ik ga er van uit dat de auteurs van de wet en allen die dat hebben goedgekeurd er voor zorg hebben gedragen dat de wet en alle bijbehorende regelgeving niet in strijd zijn met internationale verdragen zodat ik mij daarover geen zorgen hoef te maken”.

Gezien het blijkbaar ontbreken van de bereidheid betreffende opvatting serieus te overwegen, heeft verzoekster zich genoodzaakt gezien het (opnieuw) onder de aandacht van de IND te brengen door het bezwaarschrift. Daarbij dient opgemerkt te worden dat toentertijd overwogen is om, ondanks de mening van de IND dat verzoekster niet in aanmerking kwam voor een verblijfsvergunning onbepaalde tijd, toch een verzoek hiervoor in te dienen. Echter indachtig de uitlating van de beslismedewerker over een voorziene afwijzing, was besloten dit risico niet te nemen.

Voorts betrof het in deze kwestie uitdrukkelijk niet, zoals de IND veronderstelde, de schending van het recht van verzoekster zich vrijelijk te verplaatsen of om welk land dan ook te verlaten door haar thans niet in aanmerking te laten komen voor een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd voor Sint Eustatius. Het gaat in deze om het standpunt dat verzoekster al (ruim) voor 10 oktober 2010 een vergunning voor onbepaalde tijd voor Sint Eustatius is verleend. In de Memorie van toelichting bij de WTU wordt onder “Woonplaats en geldigheidsbeginsel van vergunningen” het laten vervallen van de beperking met betrekking tot de woonplaats toegelicht. Deze wijziging komt tot uitdrukking in het opnieuw vastgestelde artikel 7, zevende lid, WTU waarin niet langer de beperking met betrekking tot de woonplaats voorkomt, welke was voorzien in het voormalige zesde lid van de LTU. Deze wijzing houdt verband met artikel 2 van het Vierde Protocol bij het EVRM en artikel 12 van het IVBPR. Daaruit volgt namelijk dat een ieder die wettig verblijft op het grondgebied van een Staat, binnen dit grondgebied, het recht heeft zich vrijelijk te verplaatsen en er zijn verblijfplaats vrijelijk te kiezen. Met andere woorden, artikel 7, zesde lid, LTU is in strijd (gebleken) met genoemde verdragen en heeft tot een wetswijziging geleid. Gezien deze strijdigheid ten aanzien van de beperking met betrekking tot de woonplaats met genoemde verdragen ook vóór 10 oktober 2010 bestond, is aan verzoekster vijftien jaren geleden dan ook feitelijk een vergunning tot verblijf voor onbepaalde tijd in het voormalige land Nederlandse Antillen, waaronder eilandgebied Sint Eustatius, verleend.

Tot slot vraagt de gemachtigde van verzoekster zich af waarom de IND heeft opgemerkt dat de overgangsregeling alleen van toepassing is op Nederlanders geboren in of op Aruba, Curaçao, Sint Maarten of het Europees deel van Nederland dan wel aldaar genaturaliseerd en niet op vreemdelingen.


IND-werkinstructie nr. 2007/5 over de klachtenprocedure

9. Formele afdoening en hoorplicht

Indien informele afdoening niet mogelijk blijkt zal formele afdoening volgen. Hiertoe wordt de klager in de gelegenheid gesteld te worden gehoord. Van het horen kan, conform artikel 9:10 Awb worden afgezien indien:

- de klager aangeeft hiervan geen gebruik te willen maken; of

- de klacht kennelijk ongegrond is.

Over het algemeen zal er bij de klager geen behoefte bestaan te worden gehoord in het geval wordt aangegeven dat de klacht kennelijk gegrond is.

Een klacht is kennelijk gegrond indien reeds uit de ingediende klacht aanstonds blijkt dat deze gegrond is. Zo zal bijvoorbeeld een klacht over het niet beslissen binnen de (wettelijke) beslistermijn aanstonds gegrond blijken indien de (wettelijke) beslistermijn ook daadwerkelijk is overschreden. Dat de oorzaak hiervan bijvoorbeeld is gelegen in een capaciteitsprobleem, maakt dat niet anders. In deze gevallen zal horen van de klager niets kunnen toevoegen aan het oordeel dat de klacht gegrond is.

Wanneer aan de klager wordt gemeld dat de klacht kennelijk gegrond is en daarbij een toezegging wordt gedaan, zal waarschijnlijk ook bij de klager niet de wens bestaan nog te worden gehoord. In de klachtafhandelingsbrief dient te worden vermeld dat aangenomen wordt dat de klacht hiermee naar tevredenheid is afgedaan.

Een klacht is kennelijk ongegrond indien reeds uit de ingediende klacht aanstonds blijkt dat deze ongegrond is. Zo zal bijvoorbeeld een klacht over het niet beslissen binnen de (wettelijke) beslistermijn aanstonds ongegrond blijken indien de (wettelijke) beslistermijn simpelweg nog niet is verstreken en de beslissing nog tijdig kan worden genomen. Het horen van de klager kan in die gevallen niets veranderen aan het oordeel dat de klacht ongegrond is. Indien een klacht kennelijk gegrond of kennelijk ongegrond is, wordt daarvan schriftelijk en gemotiveerd mededeling gedaan aan de klager. Wanneer de klacht kennelijk gegrond is zal echter vaak niet kunnen worden volstaan met deze mededeling en zal gekeken moeten worden of en op welke wijze aan de klacht tegemoet kan worden gekomen. Bij de mededeling dat de klacht kennelijk gegrond is wordt dan ook meteen melding gemaakt van genomen of te nemen acties om aan de klacht tegemoet te komen.

10. Wijze van horen

Wanneer informele afdoening niet mogelijk is en geen van de gronden als genoemd in de vorige paragraaf aan de orde is, wordt de klager in de gelegenheid gesteld te worden gehoord.

Telefonisch horen

Telefonisch horen zal hierbij vanwege tijdwinst vaak de voorkeur hebben. Telefonisch horen is mogelijk indien de klager hiermee instemt. Eventueel kan worden besloten om op een later moment telefonisch te horen zodat de klager zich hierop kan voorbereiden.

Schriftelijk horen

Met instemming van de klager is het ook mogelijk om schriftelijk te horen. Hiertoe worden vragen opgesteld waarop de klager binnen een redelijke termijn kan reageren. In beginsel wordt hiervoor een termijn van twee weken aangehouden.

Horen in persoon

Wanneer de klager dit wenst, wordt in persoon gehoord. Hiertoe wordt een hoorzitting gepland, met een oproeptermijn voor de klager van minimaal twee weken. Voor de zitting wordt in beginsel 30 minuten gereserveerd. Het horen geschiedt in elk geval niet door een persoon die betrokken is geweest bij de gedraging die het onderwerp van de klacht is.

Bij het horen kan niet worden volstaan met passief aanhoren. Derhalve dienen ter voorbereiding van het horen vragen over de klacht opgesteld te worden. Tevens wordt zo nodig ter zitting op het door de klager gestelde gereageerd. De Awb schrijft verder niet voor in welke vorm het horen plaatsvindt.

Verslag

Van het horen (zowel telefonisch als in persoon) wordt een verslag gemaakt. Dit is een verslag op hoofdlijnen en wordt gevoegd bij de klachtafdoeningsbrief. Eventueel kan het verslag van het horen ook in de klachtafdoeningsbrief neergelegd worden.

Publicatiedatum
Rapportnummer
2016/018