2011/025: 'Behoorlijk omgaan met schadeclaims'

Rapportnummer
2011/025
Onderzoek

In de relatie tussen de burger en de overheid speelt de behoorlijkheid een belangrijke rol. Het is voor de overheid van belang om haar relatie met de burgers goed te onderhouden en zo nodig te verstevigen of te herstellen. In het rapport `Behoorlijk omgaan met schadeclaims' dat de Nationale ombudsman in juni 2009 publiceerde naar aanleiding van een onderzoek uit eigen beweging onder ministeries, heeft de Nationale ombudsman reeds aandacht gevraagd voor de rol van de behoorlijkheid bij de behandeling van schadeclaims. Naar aanleiding van dat rapport heeft de Nationale ombudsman vijftien spelregels ontwikkeld voor behoorlijk omgaan met schadeclaims.

De gemeentelijke schadevergoedingspraktijk is in bepaalde opzichten anders dan die van het Rijk. De gemeente is voor burgers het meest nabije deel van de overheid. De gemeenten krijgen daarom relatief veel schadeclaims van burgers. Daarnaast hebben gemeenten zich, in tegenstelling tot het Rijk, verzekerd tegen aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad. In de gemeentelijke schadevergoedingspraktijk speelt derhalve ook de verzekeraar een rol. Met dit vervolgonderzoek heeft de Nationale ombudsman de dilemma's van gemeenten bij het behoorlijk omgaan met schadeclaims in kaart gebracht en is hij nagegaan of en op welke manier de spelregels toepasbaar zijn op gemeentelijk niveau.

Veel contacten tussen burger en overheid betreffen primair een bepaald zakelijk belang. De burger stelt bijvoorbeeld schade geleden te hebben door een handelen of nalaten van de overheid en verzoekt om schadevergoeding. De overheid beoordeelt de claim op basis van de juridische uitgangspunten voor aansprakelijkheid, vergoedt de schade of verweert zich. Naast deze zakelijke betrekking tussen overheid en burger speelt echter ook een meer relationele betrekking. De burger kan zich benadeeld voelen door de overheid en om die reden tot een schadeclaim gekomen zijn. Het gaat er om dat de overheid niet alleen zakelijk gezien een juiste reactie geeft, maar ook aandacht heeft voor de goede relatie met de burger. Ook al is de overheid niet aansprakelijk, dan nog is het van belang dat de overheid niet alleen vanuit een juridische reflex reageert, maar ook oog heeft voor dat wat de burger overkomen is. Op die manier kan een burger zich serieus genomen voelen en kan de wijze waarop de overheid met de claim omgaat overtuigend overkomen. Dit heeft gevolgen voor het vertrouwen van de burger in de overheid in het algemeen en in zijn eigen gemeente in het bijzonder.

Uit het onderzoek komt naar voren dat de gemeenteambtenaren voor een groot deel met dezelfde dilemma's en knelpunten worstelen als de ambtenaren bij de ministeries als het gaat om behoorlijk omgaan met schadeclaims. Coulance is voor de overheidsinstanties een beladen begrip. Men is bang voor precedentwerking, vreest willekeur en ongelijke behandeling. De Nationale ombudsman onderschrijft dat willekeur en onterechte bevoordeling uiteraard moeten worden voorkomen. Dat betekent echter niet dat de mogelijkheid af te wijken van de gebaande paden in zijn geheel moet worden uitgesloten. Het begrip coulance wordt ten onrechte geassocieerd met vrijgevigheid. Een betaling uit coulance is weliswaar in veel gevallen een betaling zonder juridische rechtsgrond, maar niet een betaling zonder reden. Sommige situaties kunnen met zich meebrengen dat een burger gecompenseerd moet worden. Het enkele feit dat dit niet door de verzekeraar vergoed wordt, mag daaraan dan niet in de weg staan. Een coulante opstelling is daarnaast zo veel meer dan een coulance betaling. Het begrip bestrijkt twee verschillende gebieden. Aan de ene kant de beslissing om wel of niet tot een vergoeding over te gaan, maar aan de andere kant de houding van de gemeente. Een welwillende en oplossingsgerichte houding ten opzichte van de burger zou het uitgangspunt moeten zijn.

De behoorlijkheid brengt met zich mee dat de gemeente de relatie met haar burgers onderhoudt. Van de gemeente mag verwacht worden dat zij persoonlijk aandacht heeft voor de burger. In het algemeen zijn gemeenten daartoe bereid. In de praktijk is te zien dat die aandacht er is in letselschadezaken. Echter, als er geen letsel is, is het voor de gemeenten veel minder vanzelfsprekend om persoonlijk contact op te nemen. Als de schade boven het eigen risico komt en de verzekeraar in beeld is, acht de gemeente zich bovendien voldoende vertegenwoordigd door de verzekeraar. De afhandeling en het

verdere contact met de burger wordt dan vaak aan de verzekeraar overgelaten. In situaties waarin de schade door een ingehuurde dienst of een aannemer die in opdracht van de gemeente werkt wordt veroorzaakt, ziet de gemeente in het algemeen ook geen eigen rol na doorverwijzing naar het betreffende bedrijf.

Door schadebehandeling uit te besteden en helemaal over te dragen aan de verzekeraar ligt de nadruk van de behandeling van de claim op de zakelijke kant en is er geen of te weinig aandacht voor de relatie tussen de burger en de gemeente. De Nationale ombudsman is zich ervan bewust dat de verzekeraars die zich hebben gespecialiseerd in overheidsaansprakelijkheid, expertise hebben in de bijzondere benadering die claims tegen de overheid vragen, dat zij oog hebben voor het belang van een dejuridiserende benadering. Toch zullen veel burgers die schade hebben ondervonden door overheidshandelen, verwachten dat zij een reactie krijgen van de overheid en niet van de verzekeraar. De juridische afwikkeling kan wel uitbesteed worden, maar de relatie overheid-burger niet. Dit zelfde geldt voor het overdragen van claims aan aannemers aan wie de gemeente werk heeft uitbesteed of aan bedrijven die namens de gemeente zorgen voor bijvoorbeeld de gladheidbestrijding of de afvalverwijdering. De gemeente is wellicht niet aansprakelijk voor de schade die is veroorzaakt door een aannemer of een bedrijf, maar zij is wel verantwoordelijk voor de uitvoering van de werkzaamheden. De burger verbindt de uitvoering van die werkzaamheden dan ook vaak met de verantwoordelijkheid van de gemeente en schrijft daarom de gemeente aan. Vanuit relationeel oogpunt is het daarom van belang dat de gemeente de claim die in behandeling is bij de aannemer of het bedrijf, in ieder geval blijft monitoren.

De gemeentelijke schadevergoedingspraktijk is in enkele opzichten anders dan de schadevergoedingspraktijk van het Rijk. Uit het onderzoek blijkt echter dat de spelregels voor het behoorlijk omgaan met schadeclaims onverkort van toepassing zijn voor gemeenten. Het belang van het naleven van de spelregels is voor gemeenten, gelet op de kleinere schaal, korte lijnen en vaak langdurige relatie die zij hebben met hun burgers wellicht zelfs groter. Eigen verantwoordelijkheid De Nationale ombudsman is van oordeel dat de gemeente een eigen verantwoordelijkheid heeft tegenover individuele inwoners die schade claimen, los van het feit of deze claim gerechtvaardigd is. Achter een claim kan ongenoegen schuil gaan of zelfs een klacht. Zij kan daarom niet volstaan met bijvoorbeeld een verwijzing naar de verzekeraar. De vraag of een schade verzekerd is, is immers van een andere orde dan de vraag of er redenen zijn om een burger te compenseren. Dat de gemeente de verantwoordelijkheid neemt voor de behandeling van schadevergoeding brengt met zich mee dat zij bij voorkeur zelf een reactie geeft op de claim. Deze reactie beslaat een breder handelingsspectrum dan alleen het betalen of weigeren van schadevergoeding. Empathie is een aspect van de relatie, en eventueel is een excuus noodzakelijk. Dat kan de gemeente niet aan een ander overlaten. Daarom heeft het sterk de voorkeur dat de gemeente zelf de brief schrijft aan de burger.

De Nationale ombudsman heeft hiervoor een extra spelregel geformuleerd: De overheid die is verzekerd voor schade onderhoudt steeds zelf de relatie met de burger, en maakt steeds zelf een afweging ten aanzien van de claim, ook als de verzekeraar een inhoudelijk standpunt over de claim heeft ingenomen. De spelregel bevat de omschrijving `de overheid die is verzekerd'. Hiermee is deze spelregel niet alleen van toepassing op gemeenten, maar is deze spelregel ook voor andere verzekerde overheden zoals provincies, waterschappen en politie van belang. De Nationale ombudsman is bovendien van oordeel dat hij met dit project de mogelijke dilemma's die voor overheidsinstanties zouden kunnen gelden bij het behoorlijk omgaan met schadeclaims in kaart heeft

gebracht. Inmiddels heeft de ombudsman ook ervaring opgedaan met toepassing van de spelregels op andere overheidsorganisaties zoals zelfstandige bestuursorganen. Op grond van deze ervaringen en op grond van de bevindingen tijdens dit onderzoek concludeert de Nationale ombudsman dan ook dat de schadevergoedingswijzer met de extra spelregel niet alleen voor het Rijk en voor gemeenten, maar voor alle overheidsinstanties toepasbaar is.