2012/105: Grondrechten vreemdelingen in vreemdelingenbewaring staan onder druk

Rapportnummer
2012/105
Onderzoek

De overheid wil dat mensen zonder verblijfsrecht uit zichzelf uit Nederland vertrekken. Gebeurt dit niet dan zet de overheid een aantal middelen daar voor in. Eén van die middelen is vreemdelingenbewaring. Vreemdelingenbewaring is een vrijheidsbenemende maatregel. De vreemdeling wordt in een detentiecentrum opgesloten teneinde zijn spoedige uitzetting te bewerkstelligen. In 2010 gingen 6100 vreemdelingen in bewaring, gemiddeld zaten zij 76 dagen vast.

De Nationale ombudsman constateert dat vreemdelingen in vreemdelingenbewaring verblijven onder een niet passend regime waardoor de eerbiediging van grondrechten ernstig onder druk komt te staan. Dit vindt zijn oorzaak voor een deel in het feit dat vreemdelingenbewaring onvoldoende fungeert als ultimum remedium. Daarnaast gaat de overheid uit van de onjuiste veronderstelling dat vreemdelingen maar een relatief korte periode in vreemdelingenbewaring verblijven. Het huidige regime doet geen recht aan het karakter van een bestuursrechtelijke maatregel. Het enige doel van de bewaring is te voorkomen dat een vreemdeling zich onttrekt aan uitzetting. De maatregel is niet bedoeld als bestraffing. De uitvoering van de vreemdelingenbewaring is echter in een aantal opzichten soberder dan het regime voor strafrechtelijk gedetineerden. Voorbeelden hiervan zijn dat vreemdelingen anders dan strafrechtelijk gedetineerden standaard in tweepersoonscellen verblijven, zij geen arbeid mogen verrichten, geen onderwijs mogen volgen en van 17.00 uur tot 08.00 uur op cel moeten verblijven.

Voor de vreemdelingen gelden wel dezelfde veiligheidsmaatregelen (veiligheidsfouillering, visitatie, boeien tijdens vervoer) en disciplinaire straffen en maatregelen (zoals afzondering in isoleercel).

Om echte verbeteringen te bewerkstelligen is nodig dat erkend wordt dat vreemdelingenbewaring alleen als uiterst middel mag worden toegepast. Dit betekent dat de Nederlandse overheid op korte termijn minder ingrijpende alternatieven voor vreemdelingenbewaring moeten ontwikkelen. Uiteraard beoordeelt de Nationale ombudsman het als positief dat de overheid nu bezig is met het uitwerken van alternatieven voor vreemdelingbewaring (bv. project Meldplicht en project Borgsom). Daar staat tegenover dat de pilots slechts op kleine schaal worden uitgevoerd, betrekking hebben op specifieke doelgroepen en bovendien voor korte duur zijn.

Komt de overheid na een zorgvuldige afweging tot de conclusie dat er geen minder zwaar middel is om te voorkomen dat een vreemdeling zich onttrekt aan zijn uitzetting, dan rest de maatregel van vreemdelingenbewaring. Belangrijk is dan dat het regime recht doet aan het karakter van vreemdelingenbewaring: gericht op de uitzetting als zodanig. Dat betekent dat bij de vreemdelingenbewaring geen sprake mag zijn van strafelementen. Omdat de Penitentiaire Beginselenwet geschreven is vanuit het beginsel van bestraffing, is het belangrijk om het regime voor vreemdelingenbewaring een eigen invulling te geven.

Een andere optie is om binnen de Penitentiaire Beginselenwet een passend regime te ontwikkelen. De wet geeft alleen minimumnormen en biedt ruimte de verschillende regimes aan te passen. Zo zijn er voor gestraften allerlei verschillende inrichtingen op grond van het regime van de algehele gemeenschap, variërend van een gesloten tot een open inrichting of zelfs het penitentiair programma waarbij gedetineerden onder elektronisch toezicht buiten de gevangenis kunnen verblijven.

Overigens heeft de Nationale ombudsman geconstateerd dat bij de directies van de detentiecentra die bij dit onderzoek betrokken zijn de bereidheid er is om de aanpak van drang en dwang om te zetten in meedenken en faciliteren. Ook wordt uitdrukkelijk nagedacht over lichtere vormen van invulling van het regime. De Nationale ombudsman acht dit een eerste stap op weg naar de ontwikkeling van een beter passend regime.