grote onderzoeken 2001/081

SAMENVATTING

1.Aanleiding tot het onderzoek
Dit onderzoek betreft de verblijfsomstandigheden van asielzoekers in aanmeldcentra (AC's) tijdens de behandeling van hun asielaanvraag in het kader van de zogeheten AC-procedure. De Nationale ombudsman ontving in de loop van 1999 en 2000 van diverse kanten signalen over de kwaliteit van de opvang die asielzoekers door de IND werd geboden in de AC's. Met name betrof dit de verblijfsomstandigheden in deze centra, die onder meer niet zouden voldoen aan te stellen eisen van hygiëne, rust en privacy.

2. De onderzochte gedraging
2.1. De hiervoor onder 1. genoemde signalen hebben de Nationale ombudsman doen besluiten om, met gebruikmaking van de bevoegdheid ex artikel 15 van de Wet Nationale ombudsman (onderzoek uit eigen beweging), een onderzoek in te stellen naar de wijze waarop de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie (IND), na invoering, op 15 juni 1999 in de Aanmeldcentra (AC's) te Zevenaar en Rijsbergen en op 1 oktober 1999 in het AC te Schiphol, van de 48 uurs-procedure, zorg heeft gedragen voor de verblijfsomstandigheden van asielzoekers, met name ten aanzien van de slaap- en sanitaire voorzieningen, de medische verzorging en de dagbesteding.

2.2. In het kader van dit onderzoek is de Staatssecretaris van Justitie gevraagd te reageren op de geformuleerde gedraging alsmede op een aantal vragen van de Nationale ombudsman. Medewerkers van het Bureau Nationale ombudsman hebben meerdere bezoeken afgelegd aan de verschillende AC's. De hoofden van de AC's zijn gehoord, evenals medewerkers van de beveiligingsdiensten in de AC's en van VluchtellingenWerk.

3. De AC-procedure
3.1. Het onderzoek heeft betrekking op drie AC's: AC schiphol, AC Rijsbergen en AC Zevenaar. Een vierde AC, in Ter Apel, was bij aanvang van het onderzoek nog in ontwikkeling.
De AC's geven onderdak aan asielzoekers in de eerste fase van de behandeling van hun aanvraag om toelating. Iedere asielzoeker wordt in een AC gehoord over zijn/haar identiteit, nationaliteit en reisroute. Daarnaast kan de IND besluiten ook het nader gehoor af te nemen in het AC. Tijdens deze procedure verblijven de asielzoekers in een afgesloten gedeelte van het AC.

3.2. De duur van het verblijf in het AC wordt bepaald door de duur van de behandeling van de asielaanvraag. Oorspronkelijk was de opzet van de AC-procedure dat de aanvraag binnen 24 uur, dat wil zeggen één etmaal, werd behandeld. In de loop van 1999 werd de behandelingsduur uitgebreid naar 48 procesuren. Deze procesuren zijn de uren waarbinnen de IND de aanvragen behandelt, dat wil zeggen van 08.00 uur tot 22.00 uur. Gelet op de omstandigheid dat een dag daarmee veertien procesuren kent, kan een asielzoeker in beginsel drie dagen en vier uur en - afhankelijk van het tijdstip waarop de 48 uur officieel gaan "lopen" - drie of vier nachten in het AC verblijven.

4. De juridische grondslag van het verblijf
4.1. Na een inleiding in hoofdstuk I. van de beoordeling is in hoofdstuk II. de juridische grondslag van het verblijf in de AC's als eerste aan de orde.

4.2. De asielzoeker krijgt in het kader van deze procedure na het indienen van zijn aanvraag de aanwijzing dat hij zich in het hem aangewezen AC dient op te houden of beschikbaar dient te houden. Voor de asielzoeker die op Schiphol aankomt geldt dat hij zich dient op te houden in een door de ambtenaar belast met de grensbewaking aan te wijzen ruimte of plaats. In de praktijk is dit het AC Schiphol. Het verblijf achter gesloten deuren van asielzoekers in AC Schiphol (op grond van artikel 7a van de Vreemdelingenwet, verder: Vw; zie ACHTERGROND, onder 1.a.) is daarmee mede gebaseerd op één van de gronden van vrijheidsontneming die de Vreemdelingenwet kent, en behoeft als zodanig geen verdere bespreking.

4.3. Voor de asielzoeker die niet via de luchthaven Schiphol in Nederland arriveert, geldt dat hij zijn asielaanvraag in een van de beide land-AC's, Zevenaar of Rijsbergen, moet indienen. Bij de indiening van het verzoek in het AC wordt de asielzoeker vervolgens op basis van artikel 17a Vw (zie ACHTERGROND, onder 1.a.) de aanwijzing gegeven zich beschikbaar te houden op een daartoe aangewezen plaats, te weten het desbetreffende AC.
De Nationale ombudsman constateert in dit onderzoek dat, hoewel uit wet en jurisprudentie volgt dat de asielzoeker binnen de grenzen van de hem opgelegde beschikbaarheidseis vrij is te gaan en staan waar hij wil, de uitvoeringspraktijk is gebaseerd op vrijheidsontneming voor de gehele duur van de AC-procedure in de land-AC's. De Nationale ombudsman acht dit niet behoorlijk en doet daarom enkele aanbevelingen die ertoe strekken dat de uitvoeringspraktijk en de vreemdelingencirculaire worden aangepast aan de bedoeling van artikel 17a Vw, dan wel het daarmee overeenkomende artikel 55, eerste lid van de Vreemdelingenwet 2000.

4.4. Uit het onderzoek blijkt voorts dat het verblijf in AC's vaak langer duurt dan de
48-procesuren waarbinnen de aanvraag moet worden behandeld. Er is daarbij sprake van uitschieters tot - in een enkel geval in AC Schiphol - een verblijf gedurende twaalf dagen. Daarmee wordt ten onrechte afgeweken van het uitgangspunt van de AC-procedure, dat alleen zaken die binnen 48 procesuren kunnen worden afgehandeld voor behandeling in het AC in aanmerking komen. Ook dit acht de Nationale ombudsman niet behoorlijk.

5. De feitelijke verblijfsomstandigheden in de AC's
5.1. Bij de beoordeling van de feitelijke verblijfsomstandigheden in de AC's, opgenomen in hoofdstuk III. van de beoordeling, hanteert de Nationale ombudsman het volgende uitgangspunt.
Het verblijf van asielzoekers in AC's draagt om meerdere redenen een bijzonder karakter. Allereerst wordt dit veroorzaakt door de kwetsbare positie waarin asielzoekers zich bevinden. Zij zijn over het algemeen gevlucht uit hun land van herkomst naar aanleiding van ingrijpende, soms traumatiserende, gebeurtenissen en hebben daarna vaak een moeizame reis moeten maken. Verder zijn zij bij binnenkomst in Nederland niet vrij zich naar eigen inzicht te bewegen of te vestigen.
Voorts wordt het bijzondere karakter van het verblijf in AC's veroorzaakt door de aard van de procedure van de eerste behandeling van de asielaanvraag en de relatief hoge snelheid waarmee zij wordt doorlopen. Deze procedure is van groot belang voor de asielzoeker, die zich immers langs deze weg in Nederland wil vestigen. De eerste beoordeling van het asielverzoek binnen het AC kan er toe leiden dat dit verzoek al binnen 48 procesuren wordt afgewezen.
Het spreekt daarnaast voor zich dat ook de staat belang heeft bij een spoedige en zorgvuldige behandeling van het asielverzoek.

5.2. Tegen deze achtergrond dient de IND ervoor zorg te dragen dat asielzoekers tijdens hun verblijf in het AC daadwerkelijk in staat worden gesteld om hun asielverzoek adequaat toe te lichten. Dat betekent dat de verblijfsomstandigheden in de AC's dienen te voldoen aan eisen die de gezondheid en het welbevinden van de asielzoeker waarborgen op het vlak van hygiëne, voeding, (medische en andersoortige) zorg, privacy, (nacht)rust en veiligheid. De gebouwen, het aanbod van voorzieningen en de inzet van personeel dienen naar aard en omvang in overeenstemming te zijn met het verblijf van asielzoekers gedurende meerdere dagen en nachten. Speciale aandacht dient daarbij te bestaan voor de - mogelijk problematische - persoonlijke achtergrond van individuele asielzoekers. De menselijke waardigheid van de asielzoeker dient tijdens de opvang in een AC gewaarborgd te worden.

Deze norm voor de beoordeling van de opvang van asielzoekers in AC's is niet in absolute zin meetbaar. In dat verband is mede een afweging gemaakt tussen enerzijds het uitgangspunt dat de gezondheid en het welbevinden van de betrokkene tijdens de opvang moeten worden gewaarborgd en anderzijds het uitgangspunt dat de overheid - gelet op haar taken en bevoegdheden - in redelijkheid het niveau van de voorzieningen tijdens de opvang moet kunnen vaststellen.

5.3. Op basis van deze uitgangspunten zijn de volgende aspecten van het verblijf in AC's beoordeeld: de inrichting (§ III.2.), de dagbesteding (§ III.3.), het vastleggen van de huisregels (§ III.4.), de informatievoorziening (§ III.5.) en de medische zorg (§ III.6.).
Uit deze beoordeling komt naar voren dat dit onderdeel van de onderzochte gedraging in al haar onderdelen niet behoorlijk is. Samengevat luiden de bevindingen die tot dit oordeel hebben geleid als volgt:

- de wachtruimten zijn naar verhouding klein en zijn spaarzaam ingericht met meubilair, dat ongeschikt is voor langdurig verblijf. Er wordt onvoldoende geventileerd. In een enkel geval wordt geen daglicht toegelaten in de wachtruimte;

- in de wachtruimten en in de slaapzalen is geen gelegenheid de persoonlijke zaken enige tijd veilig op te bergen, zodat men bezittingen die niet in de bagageopslag worden geplaatst constant moet bewaken;

- de wachtruimten in de AC's Rijsbergen en Schiphol dienen bij gebreke van daartoe ingerichte eetzalen tevens als eetgelegenheid, waardoor velen gedwongen zijn - met hun (kleine) kinderen - op daartoe volstrekt ongeschikte plaatsen de (warme) maaltijd te nuttigen. De eetzaal van AC Zevenaar is alleen beschikbaar voor de warme maaltijd;

- er is geen gelegenheid tussentijds te rusten of zich terug te trekken om zich voor te bereiden op een gehoor. Kinderen hebben van 07.00 uur tot 22.00 uur, net als de volwassenen, geen toegang tot de slaapzalen. In AC Rijsbergen bestaat een uitzondering op deze praktijk, maar die betreft uitsluitend een bij de wachtruimte gelegen kamer voor een beperkt aantal baby's en kleuters. Mannen en vrouwen slapen in aparte slaapzalen;

- kinder- en jeugdopvang is niet zeven dagen per week tijdens de procesuren beschikbaar. Daardoor moeten kinderen soms aanwezig zijn bij de gehoren van hun ouders, waardoor deze gehoren moeizaam kunnen verlopen en kinderen geconfronteerd kunnen worden met schokkende verhalen;

- in wachtkamers, sanitaire voorzieningen en - met name - de slaapzalen is sprake van een (soms zeer ernstige) stankoverlast. De verschillende ruimten worden niet adequaat schoon gehouden;

- de persoonlijke hygiëne van asielzoekers wordt in de land-AC's onvoldoende bevorderd doordat sprake is van een ontoereikend aantal was- en douchegelegenheden. Deze voorzieningen zijn in alle AC's te beperkt opengesteld voor gebruik, namelijk alleen tijdens de voor de nachtrust bestemde tijd. Ook zijn niet in alle douches voldoende voorzieningen zoals kledinghaken aangebracht, terwijl daarnaast niet in alle douches de privacy gewaarborgd is. Voorts is onder meer de verstrekking van maandverband en scheergerei niet adequaat geregeld;

- asielzoekers die niet over (voldoende) kleren beschikken om zich geregeld te verschonen, zijn niet of nauwelijks in de gelegenheid de kleding te wassen. Er is geen sprake van het standaard beschikbaar stellen van vervangende kleding;

- de veiligheid in de AC's is geruime tijd problematisch geweest door de afwezigheid van toereikende calamiteitenplannen alsmede overleg daarover tussen de in de AC's werkzame organisaties. Naast het ontbreken van voorlichting over vluchtroutes aan de asielzoekers, was ten tijde van het onderzoek in enkele gevallen nog niet de volledige bewegwijzering voor vluchtroutes aangebracht;

- de dagbesteding is niet geregeld; alleen waar vrijwilligers van VluchtelingenWerk daartoe gelegenheid zien bestaat de mogelijkheid van, enkele, zinvolle bezigheden zoals lezen. De dagbesteding bestaat daardoor, en ook door beperkingen in de mogelijkheid tot gebruik van eigen zaken zoals boeken, pen en papier, vooral uit wachten;

- regels voor het verblijf zijn niet vastgelegd. Uitzondering hierop is AC Schiphol waar huisregels schriftelijk zijn vastgelegd, zij het echter in onvoldoende mate. Daarnaast wordt geen of onvoldoende informatie gegeven over de rechten en plichten van de asielzoeker tijdens het verblijf in het AC en wordt geen (praktische) uitleg gegeven over beschikbare voorzieningen, waardoor het bijvoorbeeld kan gebeuren dat asielzoekers pas aan het eind van het verblijf ontdekken dat zij om toegang tot hun bagage hadden kunnen vragen;

- de informatievoorziening schiet tekort. Dit betreft zowel informatie over de voortgang van de behandeling van de asielaanvraag, als informatie over elementaire zaken zoals de beschikbaarheid van voorzieningen en de (ongeschreven) huisregels waaraan men zich dient te houden;

- medische voorzieningen zijn niet voldoende toegankelijk, nu aan - terzake niet deskundige - beveiligingsmedewerkers en vrijwilligers van VluchtelingenWerk een medische signaleringstaak is toegedacht waardoor het risico van niet tijdige of onjuiste signalering aanwezig is. Daarnaast is geen op de situatie van asielzoekers toegesneden psychosociale zorg beschikbaar. Ook is, bij gebreke van protocollen, onvoldoende sprake van scheiding van verantwoordelijkheden tussen de medische hulpverlening en medische advisering van de IND ten behoeve van de AC-procedure.

5.4. Deze beoordeling van de feitelijke verblijfsomstandigheden heeft aanleiding gegeven tot het formuleren van een groot aantal aanbevelingen ten aanzien van de inrichting van de AC's, de dagbesteding, het vastleggen van huisregels, de informatievoorziening omtrent het verblijf en de medische zorg en advisering. Een van deze aanbevelingen luidt dat de Minister in overweging wordt gegeven zich van deskundig advies te laten voorzien, nu is gebleken dat voor de opvang van asielzoekers in AC's geen specifieke regelgeving bestaat en dus mogelijk meer aanpassingen noodzakelijk kunnen blijken.

6. slotbeschouwing
In hoofdstuk IV, slotbeschouwing, overweegt de Nationale ombudsman onder meer dat door de in het rapport beschreven wijze van opvang, asielzoekers feitelijk onvoldoende rust, privacy en hygiëne wordt geboden, en geen recht wordt gedaan aan hun menselijke waardigheid. Daarbij is van belang dat de aard van de verblijfsomstandigheden een negatieve weerslag heeft op het vermogen van de asielzoeker om adequaat zijn belangen te behartigen in het kader van de behandeling van zijn aanvraag. Hij merkt in dit verband onder meer op dat de onhygiënische, warme en vaak (over)volle ruimten waarin asielzoekers zonder enige privacy gedwongen worden te wachten op ongemakkelijk meubilair, tijdens dit onderzoek een onuitwisbare indruk hebben gemaakt.

De Nationale ombudsman overweegt in dat verband onder meer dat de IND, als organisatie die primair is gericht op de snelle afwikkeling van de asielaanvragen, geen bijzondere beleidsinspanning heeft verricht om de opvang van asielzoekers aan te passen aan de - sinds 1999 - langere AC-procedure. Het vereiste van een humane opvang is daarmee te ver op de achtergrond geraakt.
Daarbij constateert de Nationale ombudsman dat het opmerkelijk is te noemen dat de Minister deze opvang niet in handen heeft gegeven van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers, de organisatie die in Nederland bij uitstek deskundig is op het punt van de opvang van asielzoekers.
De beoordeling wordt vervolgens afgesloten met hoofdstuk V, conclusie en aanbevelingen, waarin de onderzochte gedraging niet behoorlijk wordt geacht, en de in de verschillende paragrafen opgenomen aanbevelingen gezamenlijk worden weergegeven.

inhoud