Verder lezen Lezingen en toespraken

Eerlijk bestuur

Van Slingelandtlezing, uitgesproken op 21 november 2006
dr. A.F.M. Brenninkmeijer

 

 

Geachte toehoorders,

Als Nationale ombudsman word ik dagelijks geconfronteerd met mensen die problemen hebben met de overheid. Deze problemen uiten zich dikwijls in het indienen van een klacht. Klachtbehandeling is echter meer dan klachtbehandeling. Klachtbehandeling is meer dan een juridische toepassing van de Algemene wet bestuursrecht. Deze stelling zal ik in deze lezing verder toelichten. Hierbij zal een aantal aspecten de revue passeren. Het eerste aspect is de tegenstelling tussen de mens met een gevoel voor eerlijkheid en een overheidssysteem waar juridische uitgangspunten domineren. Het tweede aspect betreft de gevolgen hiervan: er is al snel een conflict. Het derde aspect betreft de wijze waarop de overheid als systeem en de burger met elkaar om kunnen gaan zodanig dat sprake is van behoorlijk en rechtmatig gedrag. Het komende betoog is een aanzet om mijn ideeën over dit onderwerp, die ik door mijn werk als Nationale ombudsman, als rechter en als wetenschapper heb ontwikkeld, meer structuur te geven (Verslag over 2005). Ik nodig een ieder uit om met mij mee te denken.

‘Dat is niet eerlijk’

De invalshoek van deze lezing is het onderwerp ‘eerlijk bestuur’, met de nadruk op het woord ‘eerlijk’. We kennen in het openbaar bestuur de categorieën ‘rechtmatig’ bestuur en ‘behoorlijk’ bestuur. De vraag die ik stel is of dit de wijze is waarop de burger tegen het bestuur aankijkt. Hoe belangrijk is behoorlijk en rechtmatig bestuur voor de burger?

In juridisch perspectief staat rechtmatigheid centraal. Rechtmatigheid staat ook centraal in de rechtspraak. Het belangrijkste van deze benaderingswijze is dat het een normatieve benadering is. Dat wil zeggen dat we uitgaan van bepaalde normen, waarvan we vinden dat die gelden.

Tegenover deze juridische benadering kan een descriptieve benadering worden geplaatst. Dan gaat het om de vraag wat burgers als rechtvaardig ervaren. Uit onderzoek blijkt dat het burgers eigenlijk gaat om eerlijkheid. De rechtvaardigheidsbeleving van mensen is verbonden met de vraag of zij eerlijk zijn behandeld. Het gaat hier in het bijzonder om een vakgebied dat vrij omvangrijk is, namelijk het vakgebied van de ‘procedural justice’ of procedurele rechtvaardigheid. Prof. Kees van den Bos van de Universiteit Utrecht heeft een artikel geschreven met de titel "Wat is eerlijk?" waarin hij verschillende theorieën bij elkaar heeft gebracht (Van den Bos, 2002: 177-182). In de lijn van eerlijkheid wil ik graag eens verder redeneren.

Kafka

De relatie tussen burger en overheid vormen de focus van de Nationale ombudsman. Dit is op dit moment ook een actueel politiek thema, ook in bestuurlijk Nederland. Het gaat namelijk om de spanning of kloof tussen burger en overheid. Het eerste dat ik hierbij aan de orde stel is Kafka, de mens en het systeem. Bij mij op tafel ligt het boek van Kafka en dat blijkt voortdurend te leiden tot vrolijke, heftige discussies aan mijn tafel. Zelfs wanneer de televisie op bezoek komt, zie ik dat ze inzoomen op dat boek, want in één keer is duidelijk wat er aan de hand is. Waarvoor staat Kafka? Voor mij staat Kafka voor de spanning tussen de mens en het systeem, dat volgens mij een belangrijk bestuurskundig fenomeen is. Aan de ene kant hebben we te maken met bestuurlijke organisaties, die hun eigen professionaliteit en rationaliteit hebben. Aan de andere kant staan mensen als individuen. Voor mij is daarbij een inspiratiebron het boek van Lipsky over de ‘Street level bureaucracy’, waarin die spanning op een bepaalde manier is verkend (Lipsky, 1980)

Interface

Mijn basisstelling luidt dat het een uitdaging voor het openbaar bestuur is om een interface te vinden. Ik heb het woord interface uit de computerwetenschap, waar het evident is dat computers de meest beroerde systemen vormen om mee te werken. We vinden allerlei interfaces uit, zoals een toetsenbord, een muis en een besturingsprogramma als Windows of Linux, zodat de computer nu gemakkelijk te gebruiken is en we eigenlijk niets van wat er in die computer zit merken. Hij doet het gewoon. Dat is de interface. Maar ook bij de interactie tussen de mens en het systeem, de overheid in al zijn hoedanigheden, moeten we op zoek naar de interface.

Persoonlijk contact

Ik noem twee kanten van die interface. De eerste is evident, dat is het persoonlijke.

Als Nationale ombudsman merk ik dat als er iets mis is gegaan tussen burger en overheid en de overheid vervolgens een menselijk gezicht toont, de meest verschrikkelijke dingen toch in goede banen kunnen worden geleid. Laat ik een voorbeeld noemen. Ik sprak iemand van het openbaar Ministerie over een treurige zaak. Ouders hadden een kind verloren, er volgt een strafrechtelijk onderzoek dat misgaat, maar vervolgens stapt een Hoofdofficier van Justitie in de auto en gaat persoonlijk naar de slachtoffers toe om met hen te praten. Dat werd enorm gewaardeerd en leidde ook tot een afronding van die zaak. Het persoonlijke contact en het bespreken van wat er mis was gegaan was in dit geval voldoende. Wat we in deze tijd zo sterk zien is dat vaak gefocust wordt op de juridische vraag of er strafbare feiten zijn gepleegd, of dat er sprake is van civielrechtelijke aansprakelijkheid, maar daar gaat het vaak niet om. Het gaat vaak om de behoorlijkheid van het overheidsoptreden. Het persoonlijke vormt hiervoor een krachtige draaggolf. Wellicht is er nog een derde interface te noemen: participatie. Op dit moment wordt er geëxperimenteerd met verschillende vormen van burgerparticipatie. Ik heb de indruk dat deze benadering van burgers ertoe kan bijdragen dat zij het overheidsbestuur meer aanvaarden en zich ook eerlijker behandeld voelen.

Goede bejegening

De tweede kant van de interface is wat mij betreft de goede bejegening. Het basiswerk van de Nationale ombudsman is het om op juiste wijze inhoud te geven aan de goede bejegening en ook bestuursorganen te leren hoe die goede bejegening in de dagelijkse praktijk vorm krijgt. Hoe geef je in een concrete casus, of bij de uitvoering van bepaalde wetgeving daar nu inhoud aan? Maar het gaat om meer dan alleen instrumenteel bewerkstelligen van behoorlijk bestuur. Wat is de betekenis van goede bejegening van burgers?

Ten eerste speelt de wijze van bejegening een rol bij de rechtvaardigheidsbeleving van burgers. Bij deze rechtvaardigheidsbeleving gaat het soms om heel fundamentele vragen. Met name de vraag naar de aanvaardbaarheid voor de burger van het overheidshandelen. Vragen die daarbij opkomen zijn: In hoeverre is er ‘compliance’ bij de Belastingdienst; Werkt het publiek mee met de politie? Er is veel interessant onderzoek naar de vraag - en de politie maakt daar ook gebruik van - hoe de politie zich moet opstellen, zodanig dat het publiek vrijwillig meewerkt. U weet dat dat een onderwerp is dat vandaag de dag heel actueel is. Hierbij spelen wel verstorende factoren, zoals de korte lontjes en alcoholgebruik. Je kunt goed uitdenken hoe de samenwerking tussen politie en burger goed zou kunnen gaan, maar alcoholgebruik doet dat allemaal teniet.

Vertrouwen

Daarnaast speelt nog iets anders. Dat is het vertrouwen in de overheid en de legitimatie ervan. Langzamerhand ontstaan er duidelijke theorieën over de vraag hoe vertrouwen zich vestigt. In de boezem van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) is daar ook onderzoek naar gedaan waaruit blijkt dat de rechtvaardigheidsbeleving van burgers bijdraagt, niet alleen aan de tevredenheid van deze burgers, maar ook aan het vertrouwen in de overheid. Daarmee ontstaat een cirkel die van buitengewoon belang is, die ik in mijn verslag over 2005 ook verwerkt heb.

Een laatste punt dat ik dit kader aanstip is het thema ‘de overheid als lerende overheid’. Misschien is dat niet een sexy, nieuw thema, maar als conceptueel model is het wel interessant, in die zin dat de lerende overheid feedback krijgt van burgers en ook ontvankelijk is voor die feedback. Door die feedback van burgers leert de overheid als vanzelf hoe de overheid op een behoorlijke wijze moet functioneren. Anders gezegd, een systeem dat voortdurend effectief feedback krijgt, zal aan de hand van die feedback steeds beter als systeem functioneren, ook in relatie tot mensen. Mensen zullen op basis daarvan het functioneren van dat systeem beter aanvaarden en uiteindelijk meer vertrouwen krijgen in het systeem.

Ethiek

De eerlijkheid heb ik geïntroduceerd als een descriptieve categorie tegenover de rechtmatigheid als normatieve categorie. Ik ga hier verder op in. De Nationale ombudsman werkt met de behoorlijkheid als maatstaf. Op de website van de Nationale ombudsman vindt u het overzicht van de behoorlijkheidsnormen, wat in feite een verdere uitwerking is van de lijst van een voorganger van mij, de heer Oosting. De behoorlijkheidsnormen van de Nationale ombudsman zijn duidelijk niet als rechtsnorm geconcipieerd. Wat is de verhouding tussen de behoorlijkheid en de rechtmatigheid?

Ik begin met een belangrijk dwarsverband: de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. We weten dat, zeker binnen dit gebouw van de Raad van State, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur heilig zijn. Maar de algemene beginselen van behoorlijk bestuur worden in de rechtspraak en in het bestuur primair toegepast als rechtsnorm. Er zit natuurlijk een verbinding tussen de behoorlijkheid zoals door de Nationale ombudsman gehanteerd en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Behoorlijkheid kun je codificeren, kun je fixeren, kan uitkristalliseren in algemene beginselen van behoorlijk bestuur en kunnen omgevormd worden tot geschreven rechtsregels. Maar met die codificatie kan niet worden ontkomen aan de behoorlijkheid als niet-juridische categorie. Nou klinkt dat misschien vrij abstract, maar ik geef u één illustratie. Bijvoorbeeld het beginsel van behoorlijk bestuur dat iemand gehoord moet worden, een onderwerp dat ook in de Awb is uitgewerkt. Een rechtsvraag is daarom of de hoorplicht geschonden is. Ik zie echter die hoorplicht uit de Awb als een juridische vertaling van een behoorlijkheidsnorm, die op zich geen rechtsnorm is. De behoorlijkheidsnorm is dat het bestuursorgaan op adequate wijze communiceert met de belanghebbende, zodanig dat de relevante informatie voor de zaak en de belangen die erbij spelen goed worden overgebracht.. Het is dus een kwestie van communicatie en als ik het zo omschrijf, is het iets anders dan de rechtsregel over het horen zoals die op dit moment in de Awb is vastgelegd. Ik zou het misschien ook anders kunnen formuleren: ik zie de behoorlijkheid als een hoofdzakelijk ethische categorie. We hebben het eigenlijk over de ethiek van het openbaar bestuur en die ethiek kan in meerdere of mindere mate geconcretiseerd zijn in geschreven rechtsnormen. Doch daarmee is de ethiek op zich nog niet verdwenen. Achter de codificatie van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in de wet is de categorie van de behoorlijkheid als ethische norm herkenbaar.

Daar komt nog iets bij: ethiek is niet wat je zegt dat je doet (zoals in een rechtsregel), maar ethiek is wat je doet. Daarom vind ik het onderscheid tussen rechtstoepassing en toepassing van beginselen ook zo wezenlijk voor de functie van de Nationale ombudsman. De Nationale ombudsman houdt zich anders dan de rechter die de rechtmatigheid van besluiten toetst, bezig met het beoordelen van gedragingen, met gedrag op basis van behoorlijkheid. Het gaat dan om ethisch gedrag. Dat is wat anders dan normgestuurd gedrag. Ethisch gedrag is gedrag dat burgers ervaren als ethisch. Vandaar dat ik in mijn analyse tot de conclusie kom, dat in het openbaar bestuur het moet gaan om én behoorlijk én rechtmatig handelen. En door dit nevenschikken van beide categorieën vraag ik meer aandacht voor de behoorlijkheidskant. Die rechtmatigheid is heel erg belangrijk. De rechter is daar ook voor. Het bestuur moet er ook zelf voor zorgen dat het rechtmatig handelt in de besluitvorming. Maar daarnaast is er de categorie van de behoorlijkheid en daar wil ik graag het spotlicht op zetten.

Dual concern model

Om behoorlijkheid en rechtmatigheid met elkaar te verbinden , introduceer ik een model uit de sociale wetenschappen, dat ook wel het dual concern model heet. Dit dual concern model is primair ontwikkeld op het persoonlijk niveau. Zoals u en ik met elkaar verkeren of een individuele ambtenaar verkeert met een burger, op dat niveau functioneert het dual concern model. In dit model kijk je naar de vraag hoe het staat met je eigen belang in verbinding met het belang van de ander. Dat zijn de twee dimensies die altijd spelen in de omgang van mensen met elkaar. Het gaat dan om de vraag of je veel waarde hecht aan je eigen belang of veel aan het belang van de ander. Wat ik nu heb gedaan, is dat dual concern model op een hoger abstractieniveau brengen, namelijk op het institutionele niveau. Het eigen belang is dan een institutioneel belang en het belang van de ander is het belang van de burger waarmee de overheid een transactie aangaat. Op dat institutionele niveau kom ik dan op rechtmatigheid (als institutioneel belang) versus behoorlijkheid (als primair het belang van de burger). Dit kan ook benaderd worden als de verhouding tussen enerzijds het zakelijke belang en anderzijds de relatie. Dat zijn de niveaus waarop we het dual concern, het dubbele belang, kunnen focussen. Hier ziet u dus dat ik een specifieke relatie leg tussen die rechtmatigheid en de behoorlijkheid. In het boek Complex ‘Interpersonal conflict behaviour’ heeft Evert van de Vliert al deze modellen rond het thema dual concern bijeengebracht.

Onderhandelings- en conflictstijlen

Het dual concernmodel vormt de basis voor een analyse van  onderhandelings- en conflictstijlen. Je zou het ook communicatiestijlen kunnen noemen, waarbij je op de ene as van het diagram het nastreven van je eigen belang kunt afzetten en op de andere as het nastreven van de belangen van anderen.

Figuur 1Figuur 1figuur

Figuur 1

In bovenstaande grafiek staan in principe 4 basisposities, die mede gebaseerd zijn op het bekende ‘vechten of vluchten’:

Als je weinig waarde hecht aan je eigen belang en ook niet in dat van een ander, dan ben je aan het vermijden. Als je veel waarde hecht aan je eigen belang en weinig in dat van een ander, dan ben je aan het vechten/forceren. Dit is conflicterend gedrag. Als je veel waarde hecht aan het belang van de ander, maar niet aan je eigen belang, dan geef je toe. Als je zowel waarde hecht aan het belang van jezelf als van de ander, dan kom je tot samenwerking. Dat is het integreren van beide. Halverwege kom je – je zou het wellicht in het Nederlands een poldermodel kunnen noemen - tot een compromis waarbij je wat water in de wijn doet.

Ik maak even een scherpe zijstap, maar ik vind dat wel een hele wezenlijk stap: dit model kun je ook gebruiken om beter begrip te krijgen van politieke verhoudingen. Want in politieke verhoudingen is het  volgens mij juist dat op het punt van samenwerken veel te weinig bereikt wordt en dat er heel veel gevochten en geforceerd wordt. Er worden eventueel wel compromissen gesloten of uitgeruild, maar dat is vaak suboptimaal. De politiek zou aan kracht kunnen winnen wanneer er minder werd onderhandeld vanuit posities, dan vanuit de redengevende belangen voor bepaalde politieke claims.

Ombudskwadrant

Als ik het dual concernmodel nu vertaal naar het werk van de Nationale ombudsman, dan kom ik tot wat ik noem het Ombudskwadrant. Hierin breng ik de behoorlijkheid en de rechtmatigheid met elkaar in verbinding.

Figuur 2Figuur 2figuur

Figuur 2

De horizontale as is die van de rechtmatigheid, waarbij je ook het zakelijke belang kunt noemen. De verticale as is die van de behoorlijkheid. Deze behoorlijkheid is nauw verbonden met de relatie tot de ander. Deze invulling van het dual concernmodel heb ik gegeven  aan de hand van het werk van de Nationale ombudsman. Als je weinig investeert in de rechtmatigheid, maar ook niet in de behoorlijkheid, dan krijg je de overheid die niet reageert, die uit lamlendigheid gedoogt. Ook dit is een actueel politiek thema.  De invulling van dit deel van het kwadrant met niet reageren en gedogen is slechts exemplarisch. Er zijn meer voorbeelden te vinden van situaties waarin de overheid rechtmatig noch behoorlijk handelt.

Als de overheid sterk inzet op de rechtmatigheid en de behoorlijkheid verwaarloost (het kwadrant rechtsonder), kom je bijvoorbeeld tot een ongemotiveerd besluit dat wel rechtmatig is. Nu zou je kunnen zeggen dat een besluit alleen rechtmatig is als het ook gemotiveerd is, maar daar stap ik even overheen, omdat het al dan niet gemotiveerd zijn slechts een bepaald aspect van de rechtmatigheid betreft. Het gaat hier om de situatie dat het besluit op zichzelf rechtmatig is, maar niet gemotiveerd, waardoor het door de burger als onbehoorlijk wordt ervaren. Dat is de kern van het verhaal. Een latere motivering kan wel het juridische gebrek herstellen, maar herstelt op zich niet de onbehoorlijke bejegening die de burger ervaren heeft.

De situatie kan zich ook voordoen waarin de overheid buitengewoon behoorlijk handelt, maar niet rechtmatig. Daarover heeft de Nationale ombudsman een heel opmerkelijke zaak gehad (rapport 2006/247). Dat betrof een arrestatieteam dat een arrestatie verrichtte door middel van het gebruik van stopkogels, de zogenaamde beanbag. Een beanbag geeft een enorm oplawaai, die een persoon uitschakelt. Nu was het probleem dat deze stopkogel niet behoorde tot de wettelijk toegestane bewapening van de politie. De beanbag werd dus onrechtmatig gebruikt. Wij kregen daarover een klacht en moesten beoordelen of het behoorlijk is dat de politie in dit geval de beanbag heeft gebruikt tijdens de arrestatie. Onze afweging was uiteindelijk dat het niet rechtmatig was, maar wel behoorlijk. Als er namelijk geen gebruik was gemaakt van de beanbag, dan had de politie volgens de wettelijke instructies met scherp mogen schieten, en dan was de arrestant verwond of gedood. Het gebruik van de kogel was proportioneel, doch niet rechtmatig. Nu we inmiddels deze stap hebben gezet komen we dit ook vaker tegen. Overigens hebben Rijpkema en Langbroek in hun studie ‘Ombudsprudentie’ deze ontwikkeling voorspeld.

Vanuit kwalitatief goed bestuur is het mooist het gemotiveerde, tijdige besluit, een besluit dat in alle opzichten aan de behoorlijkheidscriteria voldoet en tevens rechtmatig is. De burger zal dan zeggen: "dat is rechtvaardig, dat is eerlijk". De eerlijkheidsbeleving zit in deze hoek.

Juridisch conflictgedrag

Ik ga er één kwestie eruit lichten die ik in veel zaken tegenkom als Nationale ombudsman. De verticale as heeft weer als omschrijving de behoorlijkheid, de relationele kant. De andere as, waarop het zakelijke belang, de rechtmatigheid uitgezet is kan aan de hand van figuur 1 nader geduid worden als de as van het forceren van het conflictgedrag. Het eenzijdig nastreven van rechtmatigheid komt relationeel gezien, gezien vanuit de behoorlijkheid over als vechten of forceren. De toepassing van het recht en de doorzetting van het recht kan overkomen als vechten of forceren en dat wordt in de regel ook als conflictgedrag ervaren. In onderstaande figuur is dit gevisualiseerd.

Figuur 3Figuur 3figuur

figuur 3

Dit is een belangrijk punt voor de Nationale ombudsman. Veel mensen gaan namelijk naar de Nationale ombudsman met een klacht, waarbij de kern van de klacht is dat ze zich oneerlijk behandeld voelen en ze zijn geïrriteerd en boos. Ze hebben een conflict met de overheid. Meestal zegt de overheid dat er niks aan de hand is en dat de wet netjes is toegepast. Daar valt dan ook niks op aan te merken. Maar de burger zit ondertussen met het gevoel dat het niet eerlijk is. Bij een analyse van honderden zaken valt mij als Nationale ombudsman op dat wanneer het bestuursorgaan éénzijdig kijkt naar de wetmatigheid alléén, zonder ook aandacht te besteden aan de behoorlijkheid dat als vanzelf leidt tot klachten. 

Ik heb hiervan nog een ander voorbeeld vanuit mijn eigen achtergrond als rechter. Het kwam vaak voor op een zitting dat de vertegenwoordiger van het bestuursorgaan bij de verdediging van een besluit zei: "dit verdient geen schoonheidsprijs". Ik denk dat dit het meest gebruikte cliché is in de bestuursrechtspraak. De rechter wordt op zo’n moment geacht te zeggen dat het beroep ongegrond is, omdat er geen rechtmatigheidsgebrek is. Maar de burger zit vervolgens wel met een probleem, waar de rechter geen aandacht aan pleegt te besteden, omdat dat ook niet zijn rol is. Dat ‘niet verdienen van een schoonheidsprijs’ betreft nu juist al die behoorlijkheidsgebreken die niet leiden tot onrechtmatigheid, maar waarmee verzoekers uiteindelijk wel naar de Nationale ombudsman komen. Daarbij zou men de vraag kunnen stellen of juist de zaak waarin de rechter te horen krijgt dat iets geen schoonheidsprijs verdient, niet beter bij de Nationale ombudsman thuis zou horen, dan bij de rechter. Anders gezegd, anders dan het huidige Awb-systeem meen ik dat de mogelijkheid van bezwaar of beroep een gang naar de Nationale ombudsman niet zou moeten uitsluiten. In een niet onaanzienlijk aantal gevallen stapt de burger naar de rechter omdat hij vindt dat hij niet eerlijk (behoorlijk) behandeld is, omdat onderaan het besluit de bezwaar- en beroepsclausule staat.  Bij het UWV blijkt dat wanneer in bezwaar op korte termijn aandacht wordt besteed aan het behoorlijkheidsaspect, door betrokkene op te bellen, in 40% van de gevallen geen juridische bezwaarschriftprocedure hoeft te volgen. Het gaat dan om het schenken van aandacht, het geven van uitleg en toelichting en om het herstel van misslagen.

Gevolgtrekkingen

Het voorgaande leidt mijns inziens tot twee gevolgtrekkingen. De eerste dat het eenzijdig benadrukken van rechtmatigheid forcerend of zelfs conflictgedrag is. In sommige gevallen mag dat. Een politieagent die zegt dat iemand de wet heeft overtreden en daarvoor een bon krijgt, die mag best forcerend optreden. Die mag iemand zelfs in de boeien slaan, wanneer het uitschrijven van de bon met wederspannigheid gepaard gaat. Dat is rechtmatig. Handhaving is noodzakelijkerwijs forcerend gedrag. Het kan echter doorslaan naar onnodig conflictgedrag dat soms heftige tegenreacties opwekt wanneer de burger niet behoorlijk behandeld wordt. Een agent die intimiderend of beledigend zijn bekeurende rol vervult schept behoorlijkheidsproblemen, ook al staat hij volledig in zijn recht.  Maar dan moet men tegelijkertijd ook weten dat het conflictgedrag is. Ik wil u een casus ter illustratie geven. Een Nederlandse mevrouw werkt in New York en vertrekt naar Schiphol. In de trein wordt om haar kaartje gevraagd. Op dat moment zegt zij dat ze een E-ticket van KLM heeft en op een dergelijk E-ticket mocht zij ook met de trein reizen. De conducteur vraagt vervolgens naar haar E-ticket. De reizigster vertelt dat deze in haar laptop staat opgeslagen. Zij zet haar laptop aan en maakt de e-mail open. Ze laat haar E‑ticket zien, alleen kan ze de bijlage in PDF-formaat niet openen. De conducteur geeft aan dat zij geen geldig kaartje heeft en dat zij alsnog moet betalen. Ze krijgen een discussie, waarna de conducteur uiteindelijk de spoorwegpolitie belt. Mevrouw wordt op Schiphol uit de trein gehaald. Ze is inmiddels zo boos dat ze al vechtend wordt weggebracht, terwijl haar tas over de grond sleept. Ze wordt in de boeien geslagen en ingesloten in een politiecel. Je kunt natuurlijk zeggen dat je een kaartje moet hebben en dat regels regels zijn. Maar u ziet dat het in de concrete casuïstiek kan leiden tot conflictgedrag en eventueel tot onnodige escalatie.  Dan is het aan de Nationale ombudsman om uit te zoeken waar de grens lag in de desbetreffende zaak. In dit geval oordelen we dat het politieoptreden niet proportioneel was, omdat er niet deëscalerend was opgetreden.

Juridiseren

Het eenzijdig benadrukken van de rechtmatigheid, van de juridische aspecten van een zaak, is forcerend gedrag en kan leiden tot escalatie van het conflict. Een interessante illustratie vormt de constatering van het ministerie van BZK dat het inschakelen van een advocaat ook conflictgedrag kan zijn. Deze uitspraak doe ik op basis van een onderzoek van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties naar het verloop van arbeidsconflicten bij de overheid. Men heeft bekeken wat de risicofactoren waren voor het escaleren van arbeidsconflicten in ambtelijke verhoudingen. Eén van de conclusies was dat het inschakelen van een advocaat, ertoe kan leiden dat het conflict escaleert. Advocaten kunnen natuurlijk ook een deëscalerende invloed hebben, doch de ervaring heeft kennelijk geleerd dat de inzet van advocaten leidt tot juridisering van de verhoudingen dat leidt tot verdieping van het conflict. Dat is iets om bij stil te staan.

Legitimatie en vertrouwen

De tweede gevolgtrekking komt ook terug in de casus over die mevrouw met dat E-ticket: behoorlijkheid draagt ten opzichte van de overheid bij tot aanvaarding, tot legitimatie en uiteindelijk tot vertrouwen. Het groeiende verzet van de betrokken vrouw was verklaarbaar uit het éénzijdig acteren van de (spoorweg)politie vanuit de wettelijke machtspositie, vanuit het appel om zonder meer te gehoorzamen aan de sterke arm. In het verslag van de Nationale ombudsman over 2005 is het onderwerp legitimatie en vertrouwen verder uitgewerkt. Ik zal daar in de toekomst nog meer aandacht aan besteden. Het is een belangrijk punt dat de burger op een gegeven moment weerstand toont of zelfs in opstand komt vanwege de niet behoorlijke behandeling, omdat hij daardoor het gebeurde ook niet gelegitimeerd vindt. Als u kijkt in de parlementaire geschiedenis, dan zult u zien dat het de taak van de Nationale ombudsman is om het gedrag van een bestuur te beoordelen op behoorlijkheid en daarmee ook bij te dragen aan vertrouwensherstel. Ik meen dat ik met het voorgaande ook de theoretische grondslag hebt gegeven voor deze verbinding tussen behoorlijkheid en vertrouwensherstel. Ik wijs u op juridisch conflictgedrag, op ‘forceren/vechten’. Je ziet dat in het eenzijdig juridisch handelen er sprake kan zijn van forceren. Bij analyse van zaken zie je dat dat ook gebeurt. Bijvoorbeeld in een arbeidsconflict zie je dat door het nemen van een besluit of een functioneringsbeoordeling, de zaak op scherp wordt gesteld. Daar zit dan weer een forcerend tegenelement, namelijk bezwaar en beroep. In feite is dat conflictgedrag. Dit is tevens zo bij het indienen van een klacht. In nogal wat zaken is het motief van de burger: "Jij geeft mij een douw, dan geef ik jou een douw door een klacht in te dienen".  Het is de kunst voor de ombudsman om het conflict op te lossen. Vaak kan dat via een interventie. Het is weinig zinvol wanneer de taak van de ombudsman beperkt zou blijven tot gejuridiseerde klachtbehandeling. Burgers moeten bij de taakvervulling door de ombudsman de overtuiging krijgen dat voldoende aandacht aan de behoorlijkheid wordt besteed, waardoor ze zich eerlijk behandeld voelen.

Feedback

Ik vind het van belang dat het klachtrecht werkt als feedback voor bestuursorganen. Het klachtrecht kan bijdragen aan het leren door organisaties. Dat door het consequent reflecteren op wat er mis is gegaan bij de klachten, leert de organisatie om met een menselijk gezicht te werken. In de vele contacten die ik heb met bestuursorganen zie ik ook hoe bepaalde bestuursorganen dat heel effectief doen, dat organisaties lerende organisaties worden. Neem bijvoorbeeld de Sociale Verzekeringsbank. Als u het Verslag over 2005 leest, dan zult u het zien in de waardering. Andere bestuursorganen lukt het helemaal niet om goed om te gaan met klachten en om van klachten iets te leren. Zo is de IND lang niet in staat geweest om iets aan feedback te incasseren, maar kon daardoor ook zijn eigen functioneren niet verbeteren. Daar is inmiddels verandering in gekomen en de IND steekt veel energie in klachtbehandeling en het daarmee verbeteren van de dienstbaarheid van deze organisatie.

Conclusie

Klachtbehandeling is meer dan klachtbehandeling. Dat heb ik geprobeerd duidelijk te maken. Verklaarbaar is waarom burgers reageren zoals zij reageren. Het indienen van een klacht is het gebruik maken van een juridisch middel als reactie op als oneerlijk, als onbehoorlijk ervaren overheidsgedrag. Wat je ook kunt zien in nogal wat bezwaardossiers, dossiers die voor de rechter komen, maar ook in klachtdossiers, is dat er sprake is van escalatiepatronen die voortvloeien uit een vaak eenzijdige benadering van de juridische dimensie met gelijktijdige veronachtzaming van de behoorlijkheidsdimensie. Als Nationale ombudsman is het mijn ambitie om aan de hand van concrete zaken en concrete problemen bij bestuursorganen meer zicht te krijgen op de achtergronden en wetmatigheden in de interactiepatronen tussen bestuur en burger. Op die manier is het mogelijk om te leren hoe de verhouding tussen bestuur en burger structureel kan verbeteren.

Literatuur

 

Lees voor