Verder lezen Lezingen en toespraken
Mr. Roel Fernhout
Nationale ombudsman
Congres Klachtenmanagement 'Van klacht tot verbetering'
Informatie Beheer Groep, 28 oktober 2004, Groningen
Wie kent niet het spel “mens-erger-je-niet”? Het spel is vermoedelijk in 1917 uitgevonden door de Duitser Josef Friedrich Schmid. De afbeelding op de doos van het oorspronkelijke “Mens Erger Je Niet” toont een heer die getergd kijkend met zijn ene hand naar de haren grijpt, terwijl hij met de andere kennelijk net op het speelbord heeft geslagen, want daarvan vallen drie pionnen af. De persoon die dit spel symboliseert, ergert zich duidelijk wel. En niet zo'n beetje ook. En iedereen die het spel wel eens heeft gespeeld weet waarom.
Ergernis en frustratie. Dat is doorgaans ook de overheersende emotie bij klachtbehandeling. Niet alleen bij de burger, maar ook bij de instantie die de klacht ontvangt. De burger ergert zich omdat hij geen gehoor krijgt of niemand echt geïnteresseerd is om zijn probleem op te lossen. De ontvanger van de klacht omdat een klacht lastig is en vervelend, een vorm van kritiek waar hij iets mee moet.
De kern van ideale klachtbehandeling zit in het wegnemen van deze ergernis aan beide kanten. Het “mens-erger-je-niet” geldt in dit geval voor burger en overheid. De burger moet de overheid een kans geven om de gemaakte fout, hoe vervelend ook, te herstellen. De overheid moet de burger serieus nemen, de klacht los zien van de negatieve lading en proberen de klacht in haar voordeel te gebruiken. Open staan voor de klacht. De Informatie Beheer Groep is een organisatie die deze omslag heeft weten te maken, maar daarover straks meer. Weet een organisatie deze slag niet te maken, dan leidt toenemende ergernis tot een conflict, tot geschonden vertrouwen, en moet er vaak een derde, de Nationale ombudsman, aan te pas komen om het conflict op te lossen. Voor herstel van vertrouwen is het dan vaak al te laat. Van ideale klachtbehandeling is dus in ieder geval geen sprake als de klacht eenmaal op mijn bord ligt.
Dat ideale klachtbehandeling nog geen algemeen goed is, daarvan ben ik niettemin het levende bewijs. Jaarlijks ontvang ik ruim 10.000 klachten. Nu ben ik lang niet voor al die klachten bevoegd. Soms betreft de klacht in het geheel niet de overheid, of wordt ze te laat (later dan een jaar) ingediend. Het kan ook zijn dat bezwaar en beroep openstaat en dan ben ik ook niet bevoegd. Veel klachten zijn ook niet eerst ingediend bij het bestuursorgaan zelf en dan heeft de overheid al helemaal niet de kans gehad zelf de klacht af te handelen en te proberen dat naar tevredenheid te doen en het vertrouwen te herstellen. Dan verwijzen wij de klager naar het bestuursorgaan om daar zijn klacht eerst kenbaar te maken en we bieden aan de brief rechtstreeks door te sturen. Voor het onderwerp van vandaag zijn eigenlijk belangrijker of zorgelijker die bijna 10% van de klachten, die wel bij het bestuursorgaan zijn ingediend, maar daar niet zijn herkend of in ieder geval om wat voor reden dan ook niet zijn opgepakt. Eigenlijk ben ik wel bevoegd niet herkende klachten zelf te behandelen, maar dat zou betekenen het paard achter de wagen spannen. Wil vertrouwen hersteld worden, dan moeten bestuursorganen klachten zelf oppakken. En wij vragen bestuursorganen in die situatie dan ook dat alsnog te doen.
In het onderkennen van het belang van goede klachtbehandeling is het bedrijfsleven de overheid allang voorgegaan. Voor de meeste bedrijven is klachtbehandeling inmiddels een vast onderdeel van de marketingmix. Verstandige fabrikanten dragen hun klagende klanten op handen. Dat komt doordat een klager op verjaardagspartijtjes en in de kroeg gemiddeld met 15 anderen over zijn negatieve ervaring praat. Een tevreden klant is veel minder spraakzaam. Die maakt slechts twee anderen deelgenoot van zijn tevredenheid, leert consumentenonderzoek. Zes van de tien bedrijven sturen je binnen twee weken nadat je een klacht hebt ingediend een nieuw product toe. Als het even kan nog sneller. Maar in ieder geval binnen twee weken. Dat is een soort norm. Het kan heel ver gaan.HAK - u weet wel: u moet de groenten van HAK hebben - heeft een geweldige reputatie op dit gebied. Dan krijg je een doos met zelfs drie potjes. Nieuwe producten die je nog niet hebt geprobeerd, maar die natuurlijk bedoeld zijn om jou ermee bekend te maken (en te verleiden ook die nieuwe producten te kopen).
Bij (van nature niet-commerciële) overheidsorganen ligt dat natuurlijk anders. Maar wat betreft het doorgeven van negatieve ervaringen wat weer tot nieuwe klachten leidt, is er geen verschil. En daarom is het zo belangrijk om zelf de klachten uit de markt te halen, om te proberen klachten naar tevredenheid op te lossen en dat ook snel te doen. En, om in ieder geval te voorkomen dat de klager zich tot ons, tot de Nationale ombudsman, moet wenden omdat zijn klacht niet is opgepakt. Door snel en effectief klachten te behandelen, voorkom je dat klachten een doortrekkend negatief effect hebben op de beeldvorming over je organisatie en op het functioneren van je organisatie zelf. Het is niet leuk om te werken bij een organisatie waarover eindeloos wordt geklaagd en die er maar niet in slaagt de zaken op orde te krijgen. Je durft je op die verjaardagspartijtjes en in de kroeg, waar de negatieve verhalen rond gaan bij het blond schuimend bier, niet meer te vertonen.
Sommige bestuursorganen slagen er steeds beter in klachten bij de Nationale
ombudsman te voorkomen. De IB-Groep is daar een voorbeeld van. In het begin
van de jaren negentig steeg het aantal klachten over de IB-Groep bij ons tot
bijna 18% van het totaal aantal klachten en daarmee nam de IB-Groep toen de
derde plaats in. Na 1995 treedt een kentering in en nu is de IB-Groep met
1,8% aan klachten geheel uit onze top-tien verdwenen. Er zijn meer van deze
succes stories. In de jaren tachtig nam de Belastingsdienst met 18% van de
klachten de eerste plaats in. Maar na de grote reorganisatie rond 1990 - leuker
kunnen we het niet maken; gemakkelijker wel - daalt het percentage klachten
tot 9% en is sindsdien stabiel. Bij beide organisaties, de IB-Groep en de
Belastingdienst heeft het te maken met een cultuuromslag.
De klant - de student, de belastingbetaler - is centraal komen te staan.
En klachtbehandeling heeft grote prioriteit gekregen. Natuurlijk zijn en blijven
er bij zoveel klantcontacten altijd klachten. Maar beide organisaties zijn
er in geslaagd hun interne klachtbehandeling zo te organiseren, dat ze in
staat zijn zelf de meeste klachten af te handelen. Kom je er dan niet uit
- en dat kan natuurlijk - dan is er altijd nog de Nationale ombudsman, die
dan maar als onpartijdige en onafhankelijk derde een oordeel moet vellen.
Laat dit voor de huidige koplopers, de IND en het UWV, met beide eveneens
bijna 18% van de klachten (zoals IB-Groep en Belastingdienst in het verleden)
een uitdaging zijn. Het kan dus anders, maar dat heeft dan wel ook alles te
maken met hoe goed de interne klachtbehandeling is georganiseerd en hoezeer
de organisatie in staat is en de wil heeft klachten zoveel mogelijk zelf op
te lossen.
Minimale voorwaarde daarvoor is wel dat klachten als zodanig worden herkend
en opgepakt.
Zoals gezegd, bijna 10% van de verzoeken bij de Nationale ombudsman betreft
klachten die wel bij het bestuursorgaan zijn ingediend, maar daar niet overeenkomstig
de regeling van het interne klachtrecht van hoofdstuk 9 Algemene wet bestuursrecht
zijn behandeld. We vragen dan de betreffende bestuursorganen dat alsnog te
doen. Herkansing noemen we dat in ons jargon. Het zal geen verbazing wekken
dat die organisaties die bij ons het hoogst scoren in aantallen klachten,
ook in dit opzicht de leidende posities innemen. In 2003 betrof 30% van de
herkansingen vreemdelingen-zaken en 19% de sociale zekerheid, terwijl IB-Groep
en Belastingdienst slechts 3% respectievelijk 8% van de herkansingsgevallen
voor hun rekening namen.
Het begin van mijn ambtsperiode 1 oktober 1999 viel ongeveer samen met de introductie van de wettelijke verplichting voor bestuursorganen tot interne klachtbehandeling als neergelegd in hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht. Hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geeft een wettelijke minimumregeling voor de manier waarop bestuursorganen klachten over de eigen organisatie moeten behandelen. Als externe klachtinstantie krijg ik veel klachten over de interne behandeling van klachten. Ik heb daardoor nogal wat inzicht gekregen in de manier waarop overheidsorganisaties klachten intern behandelen en wat daarbij mis kan gaan. Ik hoop dat wij door ons werk kunnen bijdragen aan betere interne klachtbehandeling en ik reken het werkelijk tot één van de doelstellingen van deze ambtsperiode dat aan het einde daarvan het interne klachtrecht er werkelijk staat. Deze conferentie staat ook in dat kader. Hoe door beter klachtmanagement te bereiken dat het interne klachtrecht werkelijk aan zijn doelstellingen en aan de verwachting van burgers, onze klanten, beantwoordt.
Vele bestuursorganen hebben nogal moeten wennen aan die nieuwe verplichting en die nieuwe regels. Ik zie dat ook terug in de rapporten van de Nationale ombudsman. Bij bestuursorganen die al veel langer met intern klachtrecht bezig zijn, zoals de IB-Groep en de Belastingdienst, is zelden de interne klachtbehandeling zelf onderwerp van de klacht bij ons en in rapporten komen dan ook maar heel beperkt onderwerpen van intern klachtrecht aan de orde. Klachten gaan over zaken die bestuurlijk en in de uitvoering fout gaan en daar gaan onze rapporten dan ook over. Bij de IB-Groep is dat nogal eens het terugvorderingstraject, de inning van de studieschuld. Dan staat ineens de deurwaarder op de stoep. Het bleek niet mogelijk de klacht intern op te lossen en dan is de Nationale ombudsman aan zet. En daar zijn we ook voor. Bij de Belastingdienst is nogal een hardnekkig probleem de storting van een belastingteruggave op een verkeerd, door de belastingplichtige uitgesloten rekeningnummer. Door onze rapporten en aanbevelingen kunnen we dan proberen een administratieve praktijk te verbeteren en om te buigen. Maar over de interne klachtbehandeling zelf bij IB-Groep en Belastingdienst gaan maar weinig rapporten. Dat is wel op orde, zij het dat je als organisatie altijd scherp moet blijven en voortdurend de klachtprocedure moet evalueren en moet blijven zoeken naar verbetering van die procedure.
Bij andere organisaties ligt dat anders. Bij IND en UWV gaan veel rapporten van de ombudsman ook over de wijze van interne klachtbehandeling. Ook bij de politie, het openbaar ministerie en de gemeenten is de interne klachtbehandeling nog steeds het onderwerp van veel klachten. Van de 47 rapporten die de Nationale ombudsman in 2003 over gemeenten heeft uitgebracht, betroffen 30 rapporten aspecten van interne klachtbehandeling. Het zal ook geen verbazing wekken dat de gemeenten na IND en UWV met 15% als derde scoren in ons herkansingsbeleid. Klachten worden ook bij gemeenten vaak niet als zodanig herkend en niet behandeld overeenkomstig het interne klachtrecht. Dat betekent dat er in de eerste lijn - te beginnen bij de postkamer - een veel betere signalering nodig is. Ook, dat door de hele organisatie het bewustzijn voor klachten en voor het belang van klachtbehandeling wordt vergroot. En dat vergt een uitgesproken commitment van de leiding. Die zal in woord en daad overtuigend duidelijk moeten maken hoe belangrijk ze goede klachtbehandeling vindt.
Waar gaat het zo al fout in de interne klachtbehandeling? Vaak al in het
informele traject. De klacht-behandeling wordt afgesloten zonder dat uitdrukkelijk
is gecheckt of de klager werkelijk tevreden is met de uitkomst van de gesprekken.
Een groot probleem is ook de hoorplicht. Bestuursorganen proberen er nogal
eens onderuit te komen door een ruime interpretatie van het begrip kennelijk
ongegrond of door het helemaal van het initiatief van de klager te laten afhangen
of hij al dan niet wordt gehoord. Daarmee wordt miskend dat het horen het
instrument bij uitstek is om bestuursorgaan en klager bij elkaar te brengen
en het geschonden vertrouwen te herstellen.
De termijnen voor klachtafhandeling zijn ook een kritische factor. Er bestaat
de neiging de uiterste grenzen op te zoeken, standaard te verdagen en vaak
vindt klachtafhandeling uiteindelijk met ruime overschrijding van de wettelijke
termijnen plaats. Van het bedrijfsleven kunnen we leren dat het van wezenlijke
betekenis is juist snel op de klacht te reageren. Dan herstel je vertrouwen
in je product en in je onderneming. Daar is twee weken de norm, terwijl de
Awb bestuursorganen veel langere termijnen geeft. In de klachtregeling van
de IB-Groep staat daarentegen een veel kortere termijn dan in de Awb: maximaal
vier weken en daar slaagt de IB-Groep ook wonderwel in!
Ook gaat het soms helemaal fout aan het eind van de klachtbehandeling. Het
komt nogal eens voor dat een bestuursorgaan zich in allerlei bochten wringt
om maar geen expliciet gegrondheidsoordeel te moeten geven. Het blijft dan
in het midden. Het kost kennelijk veel moeite om in rond Hollands te zeggen:
“uw klacht is gegrond”. Wat zou er al veel gewonnen zijn als ook bestuursorganen
eens gewoon “sorry” zouden zeggen.
Ook komt het voor dat een klacht wel gegrond wordt verklaard, maar maatregelen
om aan die gegronde klacht tegemoet te komen achterwege blijven. En dat is
voor klagers dan vaak weer een reden om een beroep op de Nationale ombudsman
te doen, als al in de klachtafhandeling naar de Nationale ombudsman is verwezen.
Want ook daar schort het - ondanks de wettelijke verplichting op dit punt
- nogal eens aan.
Let wel: ik heb natuurlijk nogal een eenzijdige kijk en een gekleurde bril op. Ik zie alleen de dingen die fout gaan. En er gaat ongetwijfeld ook heel veel goed. Niettemin, de mate waarin op de Nationale ombudsman als tweedelijns klachtinstantie een beroep wordt gedaan en het grote aantal klachten dat wij de herkansing insturen, tonen aan dat er op het punt van goede, burgers tevredenstellende klachtbehandeling nog wel wat te winnen valt. Ik ben ervan overtuigd dat goed klachtmanagement, waarvoor voorgaande sprekers bouwstenen hebben aangedragen, kan bijdragen om het beroep op mij, het beroep op de Nationale ombudsman, te verminderen. Dat is overigens maar een zeer secundair en afgeleid belang. Voorop staat het belang van een overheid die in staat is zelf klachten tot tevredenheid op te lossen. Pas dan herstel je het vertrouwen in het product, in de diensten die je als overheidsorganisatie levert. Pas dan wordt een bijdrage geleverd aan herstel van vertrouwen in de overheid in het algemeen. Hoe nodig dat is, is dezer dagen nog eens onderstreept door het rapport van het Sociaal en Cultureel Planbureau.
“Mens-erger-je-niet” is één van onze relatiegeschenken, niet zozeer voor klagende burgers, om hun ergernis af te leiden - zij hebben vaak voldoende reden om zich te ergeren - , maar voor onze relaties die zich met klachtbehandeling bezighouden of daarvoor verantwoordelijk zijn.
Je niet ergeren is de meest basale voorwaarde voor goede klachtbehandeling. Ik weet hoe moeilijk dat soms is. Ook over de Nationale ombudsman wordt geklaagd. Goede klachtbehandeling vergt het tegendeel van ergernis, juist een open houding. Je niet aangesproken voelen. En dat niet alleen vanwege het belang van tevreden klanten, de goede naam van de organisatie en het product waarvoor zij staat, maar ook vanwege de waardevolle managementinformatie die je uit klachten krijgt.
Klachtbehandelaar, klachtcoördinator en bestuursorgaan die de klachten afdoen. Erger je niet.
Groningen, 28 oktober 2004
Roel Fernhout