Verder lezen Lezingen en toespraken

Mr. Roel Fernhout
Nationale ombudsman

Lezing op een bijeenkomst voor overheidsorganisaties op 13 mei 2003 in Zeist.

U, een aantal zelfstandige uitvoeringsorganisaties, hebt mij uitgenodigd om als Nationale ombudsman een reflectie te geven op het initiatief benchmark. Daaraan voldoe ik graag, omdat ombudsman en zelfstandige bestuursorganisaties iets met elkaar hebben. Zoals bekend, de ombudsman is een Zweedse vinding. Ingesteld in 1809 vanuit een wel heel specifieke Zweedse achtergrond. In Zweden was en is er eigenlijk geen ministeriele verantwoordelijkheid voor de ambtelijke uitvoering. Ministers zijn alleen parlementair verantwoordelijk voor de beleidsvaststelling, voor de beleidsuitvoering dragen zij geen verantwoordelijkheid in directe zin. De Zweeds ambtelijke organisatie is dan ook opgebouwd uit zelfstandige bestuursorganen, die een zelfstandige verantwoordelijkheid dragen voor de beleidsuitvoering. Toezicht op de ambtelijke uitvoering van het beleid is opgedragen aan de ombudsman, die zelfs over een speciale bevoegdheid tot strafvervolging beschikt indien er sprake is van ernstige ambtsverzaking. De ombudsman is dan ook de functionaris die van het parlement het mandaat heeft gekregen om de ambtenarij te onderzoek en daarin ligt ook de betekenis van het woord ombudsman. Vanwege die historische relatie tussen ombudsman en zelfstandige uitvoeringsorganisaties voel ik mij hier vandaag dan ook zeer thuis. Met uitzondering van het geprivatiseerde ABP kom ik de meeste van u als ombudsman regelmatig tegen en sommige van u te regelmatig. Uw initiatief om door middel van benchmarking de kwaliteit van uw dienstverlening te vergroten, juich ik dan ook zeer toe. Kwaliteit van dienstverlening en klachtontwikkeling zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden.

Niettemin, ik spreek hier uitsluitend in de hoedanigheid van Nationale ombudsman, en wil het thema van deze dag ook alleen in die rol en vanuit de ervaring van de Nationale ombudsman met het openbaar bestuur benaderen. Dat betekent een beperkte invalshoek. 
De Nationale ombudsman is geen organisatie-adviseur, laat staan in staat tot benchmarking. Zijn kennis over de overheid wordt gevoed door wat in de vorm van klachten tot hem komt als ervaringen van burgers met de overheid. Dat zijn natuurlijk slechte ervaringen, anders zou er geen klacht zijn. In zoverre lijdt het blikveld van de Nationale ombudsman op de overheid in twee opzichten aan eenzijdigheid:

Het jaarverslag van de Nationale ombudsman is dan ook geen benchmarkonderzoek, en zeker geen bron van "best practices"; veeleer het tegendeel. Toch geeft de klachtontwikkeling per bestuursorgaan of groep bestuursorganen over de jaren heen en de aard van deze klachten wel een inzicht in de kwaliteit van het bestuur. De ombudsman fungeert als een barometer voor de kwaliteit van het bestuur. 

U, de uitvoeringsorganisaties, hebben aan het benchmarkonderzoek deelgenomen om van elkaar te leren, om de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren. Commerciële bedrijven zijn u daarin al lang voorgegaan. Ook bij klachten staat primair het leerproces voorop. Ook daarin zijn commerciële bedrijven u allang voorgegaan. Verstandige fabrikanten dragen hun klagende klanten op handen. Dat komt doordat een klager gemiddeld met tien anderen over zijn negatieve ervaringen praat. Een tevreden klant is veel minder spraakzaam. Die maakt slechts twee anderen deelgenoot van zijn tevredenheid, leert consumentenonderzoek. 
Klachtmanagement is dan ook veel meer dan het goed ontvangen en behandelen van klachten. Het omvat alles wat je kunt doen zowel in pro-actieve als in corrigerende zin om te verhinderen dat een klacht een doortrekkende negatieve werking krijgt. Klachtbehandeling vormt dan ook terecht in het benchmarkonderzoek een prestatie-indicator. 

Als strategisch issue staat in de benchmark voorop het verbeteren van de klantgerichtheid. Het is mij uit het hart gegrepen. Het begrip klantgerichtheid houdt overigens veel méér in dan het gericht zijn op een correcte behandeling van de individuele klant. Klantgerichte behandeling betekent ook het aanpassen en afstemmen van de behandeling op het soort klant. 
Overigens voelen de meeste van uw cliënten zich helemaal geen klant. In hun relatie tot uw organisaties is naar hun gevoel, en niet ten onrechte, sprake van gedwongen winkelnering. Het gedwongen karakter staat haaks op de keuzevrijheid die inherent is aan het begrip klant. Shoppen bij de buurman die goedkoper is, is er niet bij. 
Het ontbreken van onderlinge concurrentie tussen de uitvoeringsorganisaties geeft benchmarking in de publieke sector overigens alle kansen. In het bedrijfsleven zijn de mogelijkheden tot benchmarking beperkt. De concurrentie ligt al snel op de loer. In het bedrijfsleven zul je niet snel geneigd zijn je concurrent deelgenoot te maken van je eigen best practices. In het publieke sector kun je daarentegen ongestraft, zelfs gelegitimeerd van elkaar afkijken. De concurrentie ligt niet op de loer. Ik kan niet naar de IBS voor een studiebeurs. Daarom is benchmarken in de publieke sector zo'n uitstekend instrument. Wat kan ik van andere uitvoeringsorganisaties leren om mijn eigen bedrijfsprocessen te verbeteren en mijn klachtgericht te vergroten? 

Ook de Nationale ombudsman zal voortdurend trachten een bijdrage te leveren aan verbeteringen in de uitvoeringspraktijk en klantgericht optreden van de uitvoeringsorganisaties. De Nationale ombudsman is daartoe, meer dan de rechter, bij uitstek de aangewezen instantie. De Nationale ombudsman beziet namelijk niet alleen of het handelen van uw organisaties in overeenstemming is met regels van geschreven en ongeschreven recht, maar tevens of is gehandeld in overeenstemming met de gedragsnormen van behoorlijke overheidsoptreden die men kan zien als oriëntatienormen voor het gehele bestuur. Daarmee gaat de beoordeling door de Nationale ombudsman beduidend verder dan die van de rechter. Ook behoeft hij niet - zoals de rechter - te volstaan met een oordeel: klacht gegrond of niet gegrond, maar kan hij door middel van zijn aanbevelingen een bijdrage leveren aan verbeteringen in de uitvoeringspraktijk. 
Er is een ook een duidelijke relatie tussen klachtgerichtheid en klachtontwikkeling. Een sprekend voorbeeld is de Belastingdienst, een uitvoeringsorganisatie die helaas nog niet in uw benchmark is betrokken. Van de Belastingsdienst zijn namelijk veel "best practices" te leren. Leuker kunnen we het niet maken gemakkelijker wel. 

Lange tijd is de Belastingdienst een tamelijk gesloten organisatie geweest, met een sterk verticale, interne structuur. De dienst werd gekenmerkt door een duidelijk "wij-gevoel", gevoed door een eigen opleidingsstructuur en een loopbaanbeleid die in hoge mate waren gericht op de dienst zelf. Het personeelsblad heette in die tijd dan ook treffend "Wij van Financiën". Passend bij die geslotenheid was het geheel eigen jargon van de dienst, waarin de interne gerichtheid tot uitdrukking kwam. Ook aan het instituut van de Nationale ombudsman is de geslotenheid van de Belastingdienst uit die tijd niet ontgaan. Veel is inmiddels veranderd. De Belastingdienst is eind jaren tachtig, begin jaren negentig ingrijpend gereorganiseerd. De Belastingdienst wil nu zo veel mogelijk werken vanuit een extern perspectief, namelijk dat van de belastingplichtige, de klant. Men spreekt dan ook van doelgroepen en van een geïntegreerde benadering. 
De filosofie achter de reorganisatie van de Belastingdienst is mede die van het streven naar compliance, waarmee wordt bedoeld dat een correct gedrag van de belastingplichtige wordt bevorderd door een werkwijze van de Belastingdienst die voldoet aan de eisen van klantgerichtheid. 
Eén van de vragen die nu natuurlijk rijzen is of de klantgerichtheid van de Belastingdienst en het streven naar compliance hebben geleid tot een grotere tevredenheid van de belastingplichtige, de klant, de burgers. Uit allerlei publicaties mag worden opgemaakt dat de algemeen maatschappelijke waardering voor de Belastingdienst na de reorganisatie is toegenomen. Aardig is het in dit verband om ook te kijken naar de cijfers van het aantal klachten dat bij de Nationale ombudsman binnenkomt over de Belastingdienst. Daaruit valt op te maken dat het aandeel van de klachten op het terrein van de Belastingdienst vergeleken met de jaren tachtig is gehalveerd, van 18% die jaren naar 9% in 2002. 

Vergelijkbare ontwikkelingen hebben zich in het verleden voorgedaan bij de wel in uw benchmark betrokken IB-Groep. Terecht vermeldt het benchmarkonderzoek bij klantgerichtheid dan ook een best practice van de IB-Groep. Ik kan ook andere voorbeelden noemen van organisaties die de omslag van een op zichzelf gerichte organisatie naar klantgerichtheid hebben gemaakt en daardoor aanmerkelijk minder klachten genereren. Ik durf dan ook wel de algemene stelling aan: slaagt een uitvoeringsorganisatie er in de cultuuromslag naar klantgerichtheid te maken, dan heeft dat een positieve invloed op de klachtontwikkeling. 

In het benchmarkonderzoek bent u vergeleken op een aantal hoofdprocessen, prestatie-indicatoren. Een aantal van deze prestatie-indicatoren komt bij ons terug als de meest voorkomende problemen in zaken die de Nationale ombudsman krijgt te behandelen.
Kijkend naar uw lijstje in par. 3.2, dan gaat het vooral om de:

Welk beeld over deze prestatie-indicatoren komt nu naar voren uit ons klachtonderzoek? 

Informatieverstrekking blijkt ook bij ons een belangrijk item te zijn. Een tekortschieten op het punt van actieve informatieverstrekking was in 2001 - het bechmarkjaar - in ruim 13% van de te behandelen zaken aan de orde. Uit het benchmarkonderzoek blijkt dat de onderzochte organisaties op het terrein van informatieverstrekking een voldoende scoren, maar ook niet meer dan dat (5,9 tot 7,4). Ik mag geen directe vergelijking trekken, want ik ben niet in staat per in de benchmark deelnemende uitvoeringsorganisatie de klachtscore op het punt van actieve informatieverstrekking weer te geven. Maar enigszins generaliserend denk ik toch dat de ombudsmaninformatie en de benchmarkinformatie niet conflicteren. Niettemin, de lage voldoende in het benchmarkonderzoek en de score van 13% binnen het geheel van behoorlijkheidscriteria, zoals toegepast door de Nationale ombudsman, geven wel aan dat er op het punt van informatieverstrekking zeker iets te verbeteren valt. 

Telefonische bereikbaarheid is ook een teer punt. Het percentage telefoontjes dat direct kan worden afgehandeld loopt per organisatie sterk uiteen. Ook constateert het benchmarkonderzoek dat e-mailverkeer een steeds groter deel van de communicatie voor haar rekening gaat nemen. Van de in het benchmarkonderzoek deelnemende organisaties zijn met name de telefonische bereikbaarheid van de IB-Groep en van IBS ook bij ons regelmatig aan de orde geweest. 
In het Jaarverslag 2000 sprak ik mijn grote zorg uit over de telefonische bereikbaarheid van de IB-Groep in piekperioden. We hebben in 2001 de telefonische bereikbaarheid onder meer op de voet gevolgd via maandelijkse cijfers. Mede als gevolg van het feit dat - in het bijzonder (ex-)studerenden - veel gebruik maken van e-mailverkeer is de telefonische bereikbaarheid van de IB-Groep in 2001- het benchmarkjaar - gedurende de piekperioden verbeterd. Slechts in enkele verzoekschriften die de Nationale ombudsman in 2001 ontving werd (mede) geklaagd over de telefonische bereikbaarheid. De verbetering van de telefonische bereikbaarheid heeft zich in 2002 doorgezet. 
In de tweede helft 2002 hebben zich op dit punt wel grote problemen voorgedaan bij de IBS, hetgeen zich vertaalde in een scherpe stijging (verdubbeling) van het aantal klachten, ongetwijfeld samenhangend met de grote interne problemen van de IBS, die er ook toe hebben geleid dat de IBS halverwege het benchmarkonderzoek tijdelijk is afgehaakt. Later is IBS weer volledig aangehaakt, en ook wij zien een thans duidelijke vermindering van het aantal klachten over de bereikbaarheid. 

Wat betreft de prestatie-indicator "klachtbehandeling" kan ik iets specifieker zijn. Uit het benchmarkonderzoek komt naar voren da afhandeling van schriftelijk ingediende klachten bij vier organisaties varieert van 10 tot 77 dagen. De wettelijke termijn voor klachtafhandeling is 42 dagen of - na schriftelijke verdaging - 70 dagen, Bij inschakeling van een klachtadviescommissie zijn deze termijnen 70, dan wel 98 dagen. De benchmarkresultaten blijven dus binnen de wettelijke bandbreedte. In het Jaarverslag 2002 hebben wij verslag gedaan van een onderzoek naar de implementatie van het interne klachtrecht bij bestuursorganen. Hoewel ook daaruit naar voren komt dat bestuursorganen op de goede weg zijn, blijkt toch dat 15 procent laat weten de wettelijke termijnen niet te halen. Van de geënquêteerde zelfstandige bestuursorganen, waartoe de in het benchmarkonderzoek deelnemende organisaties behoren, geeft 11% aan deze termijnen niet te halen. De zelfstandige uitvoeringsorganisaties presteren dus bovengemiddeld op dit punt, zij het dat de termijn van klachtafhandeling aandacht blijft vragen. 

De prestatie-indicatoren "ontvangen, behandelen en toekennen" en "bezwaarschriften en beroepen" blijken minder vergelijkbaar te zijn. Vanwege die geringe onderlinge vergelijkbaarheid zijn ook geen best practices vermeld. Opmerkelijk is ook de grote diversiteit wat betreft het behandelen van bezwaarschriften binnen de wettelijke termijn. Een aantal deelnemers heeft een hoge score op het percentage bezwaarschriften dat binnen de wettelijke termijn wordt afgedaan. Een tweede groep geeft een geheel ander beeld. Het percentage bezwaarschriften dat binnen de wettelijke termijn wordt afgedaan ligt daar erg laag. Het verbaast mij niet en de boosdoeners zijn bij ons wel bekend. 

Wanneer de Jaarverslagen van de Nationale ombudsman sinds 1998 naast elkaar worden gelegd, dan valt in het beeld dat de Nationale ombudsman van de overheid schetst vooral het gebrek aan voortvarendheid op. Op dat punt worden burgers geregeld in hun verwachting teleurgesteld. Klachten over de duur van de behandeling van een verzoek, aanvraag of bezwaarschrift staan bij de Nationale ombudsman steevast op de eerste plaats. Sinds 1998 gaat het in meer dan 50% van de klachten om 'gebrek aan voortvarendheid', om het niet op tijd beslissen; met een uitschieter in 2000 van zelfs 58%. 
Wanneer gekeken wordt naar de daaraan voorafgaande jaren 1995, 1996 en 1997 valt op dat het percentage betreffende de toepassing van het criterium 'voortvarendheid' tussen de 25 en 30% lag. De overheid presteert op dit punt dus steeds minder. 
In het jaarverslag 2001 hebben we de cijfers nader geanalyseerd. Dan blijkt dat de grootste uitschieters sinds 1998 zitten bij Justitie, Buitenlandse Zaken en sinds 2001 de politie. Bij Buitenlandse Zaken betreft het vooral de Visadienst, bij Justitie de IND en bij de politie de vreemdelingendiensten. De vreemdelingensector wordt in gebrek aan voortvarendheid op de voet gevolgd door de sociale-zekerheidssector. Er zijn overigens ook positieve ontwikkelingen te melden. Ook hier weer de Belastingdienst. De Belastingdienst is er sinds 1998 wel in geslaagd de afhandelingtermijnen beter onder de knie te krijgen. Het percentage "gebrek aan voortvarendheid" is op dit terrein sinds 1998 bijna gehalveerd. Vanuit het klachtrecht opnieuw een stimulans om ook de Belastingdienst in het benchmarkonderzoek te betrekken. 

Wettelijke termijnen zijn voor de burger meestal fataal. Stelt hij niet binnen de wettelijke termijn bezwaar of beroep in, dan heeft dit onvermijdelijk de niet-ontvankelijkheid van het bezwaar of beroep tot gevolg. Wordt niet op tijd aangifte gedaan, dan leidt dit tot een ambtshalve belastingaanslag met eventueel een boete. 
De overheid gaat daarentegen bij termijnoverschrijdingen meestal vrijuit. Alleen al uit het oogpunt van gelijkwaardigheid zou de overheid zich evenzeer aan de wettelijke termijnen gebonden moeten achten als de burger. Maar erger nog, een overheid die termijnen met voeten treedt, ondermijnt haar gezag en verliest haar betrouwbaarheid. Op basis van de resultaten van het benchmarkonderzoek kan ik daaraan ook toevoegen: verliest haar kwaliteit. Uit het onderzoek blijkt immers dat de groep uitvoeringsorganisaties die een hoge score heeft op het percentage bezwaarschriften dat binnen de wettelijke termijn wordt afgedaan, een lage score heeft op het percentage bezwaarschriften dat tot een beroepsprocedure leidt. De tweede groep, die er niet in slaagt bezwaarschriften binnen de wettelijke termijn af te handelen, geeft een heel ander beeld. Het percentage bezwaarschriften dat tot een beroepsprocedure leidt ligt bij deze groep veel hoger. Wie er wel in slaagt bezwaarschriften binnen de wettelijke termijn af te doen, doet dat kennelijk ook meer overtuigend en kwalitatief beter. Er worden minder beroepen ingesteld. 

U begrijpt, vanuit mijn - eenzijdig - perspectief acht ik de prestatie-indicatoren betreffende het op tijd beslissen op aanvragen en op bezwaarschriften het belangrijkste. Jammer dat de onderlinge vergelijkbaarheid van de uitvoeringsorganisaties op deze indicatoren zo gering is, en dat er ook geen best practices vermeld zijn. Op dit punt valt er voor een deel van de in het onderzoek betrokken organisatie veel te verbeteren. Ik hoop dat een volgend onderzoek daar meer aanzetten voor geeft. 

Ik beloofde het u al. Mijn invalshoek is eenzijdig. Prestatie-indicatoren en klachtcriteria overlappen elkaar maar deels. Bedrijfsprocessen worden ook door andere criteria bepaald dan alleen de criteria die tot klachten leiden. Niettemin, ik hoop te hebben aangetoond dat ook uit klachtanalyse belangrijke informatie voor de kwaliteit van de bedrijfsvoering en de kwaliteit van de dienstverlening naar voren komt. In plaats van klachtbehandeling alleen als een prestatie-indicator te zien (binnen welke termijn worden klachten afgedaan) zou ook een analyse per deelnemende uitvoeringsorganisatie van het aantal klachten en waarover wordt geklaagd belangrijke informatie kunnen opleveren voor de onderlinge vergelijking van organisaties in het kader van een benchmarkonderzoek. Wellicht iets voor een vervolgonderzoek! Want dat moet er komen. Het benchmarkonderzoek heeft veel waardevolle informatie opgeleverd, geeft inzicht in de sterke en de zwakke kanten van de uitvoeringspraktijk en biedt handvaten voor verbetering van die praktijk. Het maakt de uitvoeringspraktijk transparant en draagt bij aan de publieke controle van de zelfstandige uitvoeringsorganisaties. Juist die zelfstandigheid aan de ene kant en de noodzaak van controle aan de andere kant vormden in het begin van de negentiende eeuw de historische ontstaansgrond voor een ombudsman. Ik zie in het begin van de eenentwintigste eeuw het benchmarkonderzoek van zelfstandige uitvoeringsorganisaties graag als een waardevolle aanvulling in dit verband.

Roel Fernhout, 
Nationale ombudsman

Lees voor